⒉地區(qū)分割統(tǒng)籌導致了不同地區(qū)養(yǎng)老保險基金收支余缺分化，扭曲了統(tǒng)賬結合模式，危及制度的可持續(xù)發(fā)展

在地區(qū)分割統(tǒng)籌情形下，各地區(qū)養(yǎng)老保險基金只能封閉運行而無法調劑使用；即使實現(xiàn)了“六統(tǒng)一”式的省級統(tǒng)籌，各省之間也無法調劑使用基金；結果只能是一些地區(qū)的基金結余不斷增加，另一些地區(qū)因收不抵支而致使財政補貼不斷增加。如廣東省職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余在2003年時為456.7億元，2008年達到1621億元，2012年增長到3636.6億元；而在全國對該制度的財政補貼在2003年是530億元，2008年為1437億元，2012年達到2648億元。它表明以廣東為代表的部分地區(qū)基金累計積累規(guī)模持續(xù)擴大，而財政補貼的快速增長又表明部分地區(qū)基金缺口規(guī)模也在持續(xù)擴大。這種基金結余與財政補貼“雙增長”的畸形現(xiàn)象，造成了本來追求現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌基金在一部分地區(qū)大量結余，而應當實賬運行的個人賬戶卻在另一些地方成為空賬，從而嚴重地扭曲了統(tǒng)賬結合的制度模式。

圖1直觀地反映了地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)下2011年全國職工基本養(yǎng)老保險基金在不同地區(qū)之間是結余與缺口并存的格局。其中，廣東的基金累計結余已逾3600億元，而黑龍江、遼寧的年度收支缺口卻分別達到了183億元、156億元。

從全國范圍看，當期養(yǎng)老保險基金收大于支，基金累計結余不斷增加是不爭的事實，如果是全國統(tǒng)籌的制度安排，財務狀況無疑是良好的（見圖2）。所謂的“缺口”其實是地區(qū)分割統(tǒng)籌造成的結構性缺口，是不同地區(qū)養(yǎng)老保險基金無法調劑使用的后果，從而是全國性制度安排淪為地方利益的結果。

只要地區(qū)分割統(tǒng)籌格局不改變，不同地區(qū)間的基金余缺就不可能調劑，呈現(xiàn)的必然是基金余缺并存格局。即使在一省之內，如果不能實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，亦必然出現(xiàn)不同地市間基金余缺并存現(xiàn)象。再以廣東為例，全省職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余逐年增長，2012年滾存結余達到3636.6億元，但因未實現(xiàn)全省統(tǒng)收統(tǒng)支，不僅不同地區(qū)的繳費負擔仍然輕重不一，而且在一些地市的個人賬戶空賬亦達400億元，并有逐年增長之勢。

可見，當前的所謂基金缺口與個人賬戶空賬問題，不過是這一制度處于地區(qū)分割統(tǒng)籌格局下的必然結果，它嚴重地扭曲了統(tǒng)賬結合的基本養(yǎng)老保險制度模式，也動搖了這一制度的可持續(xù)性。如果不盡快改變這種狀況，社會統(tǒng)籌基金年度收支預算平衡、個人賬戶基金實賬積累并有償運營、國家財政均衡負擔的目標將無從實現(xiàn)，這一制度也就喪失了可持續(xù)性。而一旦實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，則所謂的基金“缺口”就不再存在，社會統(tǒng)籌基金便能夠真正實現(xiàn)預算管理，個人賬戶亦不會再增添新的空賬，而政府、用人單位與參保者個人的責任邊界也就能夠清晰地界定了。因此，必須盡快通過實現(xiàn)全國統(tǒng)籌來改變不同地區(qū)基金余缺并存的畸形格局，讓這一制度真正運行在符合制度客觀規(guī)律并最大程度地發(fā)揮統(tǒng)賬結合模式優(yōu)勢的軌道上。

⒊地區(qū)分割統(tǒng)籌直接放大了現(xiàn)行制度的問題，進而成為阻礙實現(xiàn)“人人享有基本養(yǎng)老保險”目標的根本原因

其一，只能維持虛高的名義繳費率。由于不同地區(qū)養(yǎng)老保險基金無法調劑使用，人口老齡化對養(yǎng)老保險基金造成的影響被放大，直接后果即是名義繳費率過高（20%+8%），使部分企業(yè)和靈活就業(yè)者游離于制度之外。其二，地區(qū)收支缺口被無形放大。近年來一有收支缺口或空賬問題的討論就會引起人心惶惶，表明公眾會將局部地區(qū)的收支缺口理解為整個制度的收支缺口，進而對制度喪失信心。其三，導致個人賬戶空賬運行。地區(qū)分割統(tǒng)籌使統(tǒng)賬結合模式在實際運行中被扭曲為統(tǒng)籌賬戶結余與個人賬戶空賬運行，由于個人賬戶屬于參保者個人所有，造成參保人的恐慌心理，參保意愿由此下降。其四，導致了基金無法有效投資，貶值風險伴隨基金結余規(guī)模的增長而增長。在地區(qū)分割統(tǒng)籌格局下，養(yǎng)老保險基金實際上被分散在全國成百上千個統(tǒng)籌單位管理與使用，如果放開投資必定出現(xiàn)監(jiān)管失控的風險，這是1998年以前有過的深刻教訓；如果繼續(xù)限定存入銀行或購買國債，貶值率約為2個百分點，全國每年因此損失數(shù)以百億元計。其五，增加勞動力流動的障礙與運行成本。由于各地的實際繳費率、個人賬戶規(guī)模都存在較大差異，勞動力流動便存在障礙，也給經(jīng)辦機構與勞動者辦理轉移接續(xù)手續(xù)帶來了較大的時間和經(jīng)濟成本。其六，不利于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，因為職工基本養(yǎng)老保險的實踐提供的是不成熟甚至是負面的參照系。因此，地區(qū)分割統(tǒng)籌格局確實是現(xiàn)行制度諸種問題或矛盾的關鍵癥結所在。

綜上所述，在漸進改革的背景下，職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)分割統(tǒng)籌的格局雖然有歷史的必然性與合理性，但發(fā)展至今，又確實構成了這一制度的重大缺陷，是造成一系列不良效應的根本原因。因此，要從根本上矯治這些痼疾，只有加快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，其他各種措施均屬治標之術，反而徒增成本。

　推進職工基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的思考

前述分析已經(jīng)表明，地區(qū)統(tǒng)籌分割對職工基本養(yǎng)老保險制度的公平性、互濟性、流動性與可持續(xù)性的危害極大，而治本之計只能是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。因此，2010年10月全國人大常委會通過的《社會保險法》、2011年中國共產(chǎn)黨“十八大”政治報告、中央政府有關社會保障的“十二五”規(guī)劃和深化收入分配制度改革的若干意見中，都明確提出要實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。新一屆中央政府亦明確將“研究制定基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案”列為2013年改革重點范疇，這表明全國統(tǒng)籌既是法定的目標，也是黨和政府正在努力推進的具體工作任務。需要指出的是，相關文件強調基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，是因為這一部分才是真正具有互濟性的公共基金，而個人賬戶基金在法理上屬于個人所有而非統(tǒng)籌對象，其需要明確的是針對所有者的收益回報。因此，深化我國養(yǎng)老保險改革的關鍵，是優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險制度；優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險制度的“牛鼻子”，是盡快實現(xiàn)這一制度從地區(qū)分割統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌，而統(tǒng)籌層次升級的核心任務則是基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。