這種通過(guò)賦予行政部門(mén)較大裁量權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府或領(lǐng)導(dǎo)人目標(biāo)的做法要想取得成功，必須滿足兩個(gè)條件：第一，行政部門(mén)負(fù)責(zé)人的能力足夠高，能夠?qū)μ幱诓粩嘧兓械恼繕?biāo)做出正確判斷;第二，在正確判斷政府目標(biāo)后，行政部門(mén)負(fù)責(zé)人有動(dòng)力選擇符合政府利益的行為。如果這兩個(gè)條件不滿足，將裁量權(quán)授予行政部門(mén)，就可能出現(xiàn)高能力行政官僚故意偏離政府利益，或者低能力官僚“好心辦壞事”的情況。就中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制而言，這兩個(gè)條件在1949年以來(lái)的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都是大致滿足的。

一方面，在1949～1978年這段以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的時(shí)期內(nèi)，政府強(qiáng)調(diào)干部選拔中的“才德兼?zhèn)?rdquo;和“又紅又專(zhuān)”，旨在選擇那些既有專(zhuān)業(yè)知識(shí)，又具備政治敏銳性和政治忠誠(chéng)的干部。這樣，絕大多數(shù)革命老干部都在政府部門(mén)擔(dān)任各種職位，保證了政治領(lǐng)導(dǎo)人的各項(xiàng)意圖能夠?yàn)楦刹克_領(lǐng)會(huì)并加以實(shí)施。1978年改革開(kāi)放以后，政府鼓勵(lì)行政部門(mén)積極探索改革路徑，同時(shí)盡力避免在轉(zhuǎn)型過(guò)程中由于行政官僚缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)而出現(xiàn)的裁量權(quán)誤用情況，對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的要求也日益提高。隨著1981年開(kāi)始實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的年輕化、知識(shí)化和專(zhuān)業(yè)化，大量?jī)?yōu)秀人才源源不斷地進(jìn)入了黨政系統(tǒng)。

另一方面，社會(huì)各界在新中國(guó)成立初期普遍處于革命和建設(shè)熱情之中，各級(jí)政府行政工作人員作為國(guó)家干部，獲得了較高的非貨幣收益，并且可能通過(guò)對(duì)各項(xiàng)政治運(yùn)動(dòng)的積極響應(yīng)所表現(xiàn)出來(lái)的政治忠誠(chéng)而得到巨大的政治收益。同時(shí)，直到20世紀(jì)90年代中期的城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革以前，社會(huì)各領(lǐng)域采用的是統(tǒng)一的工資序列，不論個(gè)人在政府還是企業(yè)工作，都能獲得與其資歷和級(jí)別相對(duì)應(yīng)的工資。最后，政府對(duì)行政人員的政治過(guò)錯(cuò)和違背計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系的經(jīng)濟(jì)過(guò)錯(cuò)的制裁力度也較大(后者如投機(jī)倒把罪等)。這樣，行政部門(mén)在行使裁量權(quán)時(shí)，主觀上不會(huì)輕易偏離政府利益。

如何貫徹依法行政

“依法行政”包含兩個(gè)層次：第一，為政府部門(mén)的行政行為限定范圍;第二，為政府部門(mén)的各項(xiàng)行政行為制訂相應(yīng)的規(guī)章制度。這十余年來(lái)對(duì)“依法行政”的討論主要集中在第一個(gè)層次上，試圖限制政府的干預(yù)范圍，甚至要求政府減少行政審批的種類(lèi)，從一些領(lǐng)域中退出。但是，不管如何限制行政部門(mén)的行動(dòng)范圍，上級(jí)政府仍然可以依照法律在某些領(lǐng)域正式授予行政部門(mén)一定的裁量權(quán)。同時(shí)，對(duì)于那些行政規(guī)章存在空白和模糊的領(lǐng)域，行政部門(mén)還可以通過(guò)“條例”、“意見(jiàn)”、“通知”以及“辦法”等具有法律效力的形式對(duì)已有法律進(jìn)行解釋乃至修正，為自己取得較大的裁量空間。這樣，只要裁量權(quán)的行使沒(méi)有超出法律法規(guī)所允許的范圍，行政部門(mén)具體的行動(dòng)選擇就都是合法的，即便某項(xiàng)具體行動(dòng)在事實(shí)上造成了不利后果，也不能追究行政部門(mén)的法律責(zé)任。可以說(shuō)，這讓行政部門(mén)在事實(shí)上擁有了歷史學(xué)者吳思所稱的對(duì)私人領(lǐng)域的“合法侵害權(quán)”。

近年來(lái)發(fā)生的諸多案例證實(shí)了這一點(diǎn)。在這些案例中，行政部門(mén)被普遍詬病的很多行為都是合乎法律的。從強(qiáng)拆、打擊黑社會(huì)、數(shù)罪并罰重判，到對(duì)民營(yíng)企業(yè)家名下財(cái)產(chǎn)的剝奪沒(méi)收，都是在既有法律框架下“依法”進(jìn)行的。

行政部門(mén)侵犯私人部門(mén)利益的案例頻繁出現(xiàn)，也反映了數(shù)十年來(lái)在政府精英化趨勢(shì)下，政府部門(mén)低能激勵(lì)體系與市場(chǎng)高能激勵(lì)體系的矛盾日益嚴(yán)重。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，優(yōu)秀人才在外部勞動(dòng)力市場(chǎng)上能夠獲得較高的收入。要將他們吸引到政府部門(mén)工作并且合理行使裁量權(quán)，就需要讓他們能夠獲得較高滿足感。然而，作為公共部門(mén)的政府既無(wú)法向這些優(yōu)秀人才提供與其能力水平相稱的貨幣收入，也無(wú)法提供足夠多的晉升機(jī)會(huì)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。這樣，當(dāng)受到較少約束的公權(quán)力遇到誘人的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，行政腐敗和部門(mén)利益化的問(wèn)題就日益突出。

從政府的角度來(lái)看，保證擁有較大裁量權(quán)的行政部門(mén)不偏離政府利益的條件已經(jīng)越來(lái)越難以滿足了。因此，要有效限制行政部門(mén)依據(jù)裁量權(quán)對(duì)私人領(lǐng)域可能產(chǎn)生的侵害，還必須強(qiáng)調(diào)對(duì)其各項(xiàng)行政行為進(jìn)行按規(guī)則治理。通過(guò)為行政部門(mén)各事項(xiàng)的處理制訂詳細(xì)而明確的規(guī)章制度，可以大大降低對(duì)各種行政行為的監(jiān)督和考核難度。只要嚴(yán)格照章辦事，行政工作人員就變得程序性和非人格化，不再擁有任何行政裁量權(quán)。這種按規(guī)則治理雖然會(huì)導(dǎo)致政府部門(mén)行為在某種程度上顯得僵化和低效率，卻可以顯著增強(qiáng)私人部門(mén)對(duì)政府行政行為的預(yù)見(jiàn)性。隨著中國(guó)改革開(kāi)放的日益深入，政府的目標(biāo)逐漸穩(wěn)定，按規(guī)則治理的優(yōu)越性也就日益體現(xiàn)出來(lái)。

中國(guó)各級(jí)行政部門(mén)長(zhǎng)期握有巨大的行政裁量權(quán)，這是其當(dāng)下頻繁侵害私人部門(mén)利益的根基。要從根本上解決這一問(wèn)題，除了逐步限制行政部門(mén)的行動(dòng)范圍以外，還需要為行政部門(mén)的各種行政行為確立清晰明確的規(guī)則體系，嚴(yán)格按程序和規(guī)則辦事，有效限制乃至取消行政部門(mén)的裁量權(quán)。

（作者分別為中國(guó)青年政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)系教授；中國(guó)青年政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)系講師。本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“最優(yōu)授權(quán)理論及其在中國(guó)政府治理中的應(yīng)用研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12CJL029）