大量底層民眾“越訴”表明社會治理的過程出現(xiàn)了缺陷

在我國封建時代，底層民眾的“越訴”(也稱直訴或上控)被一些開明君主當作下情上達、建言立政的重要手段，且被視為一種防微杜漸、平息民怨的治國安邦之道。但從各代王朝的政治實踐來看，就其整體而言，是反對和壓制“進京告狀”的，對百姓的各種越訴行為經(jīng)常表達出一種消極、規(guī)勸甚至是恐嚇的態(tài)度，對上訪者動輒處以“杖一百”或“充軍”的訓誡和懲罰。

為什么要抑制進京告狀的人數(shù)和案件的數(shù)量呢?唐太宗李世民時，上書言事者大多希望他親自處理，以防壅蔽。對此，魏征的意見是：“此乃不識大體者，州縣之事豈要陛下親自審斷?!”對于大量的“擊登聞鼓”者，唐右金吾將軍上疏曰：“訟者所爭皆細故，若天子一一親之，則安用吏理乎!”顯然，古人已清醒地認識到，過多的“越訴”會侵犯“下官”的正常職權，打破國家權力運作的正常秩序、造成“上”(中央)與“下”(地方)關系的紊亂。

任何時代、任何國家都有社會矛盾和需要解決的社會問題，而這些問題絕大部分都發(fā)生在某個“地方”。在正常情況下，這些發(fā)生在“地方”的問題基本上應在當?shù)?ldquo;平息”和“消化”，而無需越級、上升到中央層面解決。“中央”和“地方”各司其職，社會糾紛得以在矛盾發(fā)生地、在當?shù)毓賳T的權限范圍內(nèi)得以公正、及時解決，是維護正常的社會管理秩序的關鍵所在。

進京上訪，其實就是打破了這種常規(guī)的中央與地方制度化分工的“越訴”，即越級告訴、越級告狀?，F(xiàn)實當中，如果大量底層民眾跨越其所在的行政層級、打破常規(guī)的上下分工，將一些本應地方“屬地”解決的問題以各種方式遞送到中央、通過建立底層民眾與中央高層之間的直接聯(lián)系以尋求問題的解決，那么，就意味著特定時期的中央與地方關系、國家權力的正常運作出現(xiàn)了異常甚至是相當程度的紊亂，亦表明一些地方在社會治理的過程中出現(xiàn)了缺陷。

“進京上訪”使地方政府扮演“里外不是人”的尷尬角色

在“進京上訪”涉及的三方主體當中，上訪者是最初的發(fā)起者和惟一的主動者。在整個上訪過程中居于“原告”和“上訴人”的地位。他們要通過上訪爭取自己的私人利益或特定人群的群體利益。相較而言，中央和地方政府都是被動卷入其中。地方類似于“被告”和“被控訴者”的角色。中央作為第三方，應是這場“上訪博弈”的規(guī)則制定者和最終裁決者。它扮演的是位于上訪者和地方政府之上的“仲裁者”角色。

由于同屬于一個政權體系，在維護社會秩序和公共權威、保障共同政治利益方面，中央與地方有著一致性的目標和預期。不管是中央還是地方，都希望上訪現(xiàn)象越少越好。但是，在對待進京上訪這個問題上，中央和地方的考慮和態(tài)度也絕非完全一致。在預期目標上，二者既有一致又有差別。中央需要借助于民眾上訪抵制政府體制內(nèi)部的官僚主義和實現(xiàn)對地方官員自上而下的監(jiān)督，需要借助上訪來了解中央法令、政策在各地的實施情況、獲取來自各方面的政治信息和社會信息，需要借助上訪這種方式拉近與底層民眾的距離、增進中央政權的社會認同。

對于地方來說，本地居民繞開當?shù)剡M京上訪，實際上就是對當?shù)卣囊环N不滿、報復和控訴，是對當?shù)毓賳T的一種公開挑戰(zhàn)。盡管有時，地方官員也希望通過民眾之口、以上訪形式向中央傳達中央政令在執(zhí)行過程中的不適宜性、不科學性，向中央反映當?shù)氐囊恍┨厥饫щy，以期引起中央高層的重視并理解。但是，大多數(shù)情況下，即便是正常、合法的信訪也是辱沒地方官員政績、讓地方“傷顏面”的事情。在現(xiàn)行信訪工作考核機制之下，不管地方有多少委屈，一旦發(fā)生“進京訪”，問責的板子總是會落在“地方”身上。從中央的角度講，如果“進京上訪”是一個“既讓人愛又讓人恨”的東西，那么，到了地方這里，很大程度上就只剩下“讓人恨的東西”。

“進京上訪”很明顯折射出底層民眾對地方不信任的微妙心理，以及由此所隱含的對中央更高的期待和政治信任。在國家的政治生活當中，“空間距離有利于審美態(tài)度產(chǎn)生”的美學原則在某種程度上是成立的。中央由于“天高皇帝遠”，而在底層民眾心目中產(chǎn)生一種由遠距離產(chǎn)生的“朦朧美”、“抽象美”。地方(基層)處于國家權力運作的末梢，直接面向本地的廣大居民、與民眾的聯(lián)系最為緊密，也最容易侵害民眾權益、最容易招致民眾不滿?；鶎庸賳T的弱點和缺陷會被清晰地顯現(xiàn)出來甚至無限放大在民眾面前。現(xiàn)實當中，地方政府的層次越低，其獲得的社會認同感有可能也越低、民眾對他們的不滿也許更多。

圍繞“進京上訪”所形成的上訪者、中央、地方三者關系，在某種意義上呈現(xiàn)出一種中央與底層民眾共同施壓于地方的格局。中央與底層民眾在與地方政府違法亂紀、官僚主義、欺上瞞下的斗爭中具有某種利益的一致性。在此過程中，中央扮演國家利益和社會正義的代表的角色。上訪者與地方的矛盾，經(jīng)由“進京”被帶到了中央，從而轉(zhuǎn)變?yōu)檫@些群體與中央的矛盾，以及中央與地方的權力博弈。中央既需要通過上訪這種渠道監(jiān)督和震懾地方官員、使之不敢肆無忌憚，也需要地方官員的擁護和支持，通過加強地方在處理上訪問題上的作用與功能，使之承擔更多的責任而減輕中央的壓力。

從短期效應來看，上訪對于強化中央權威是有利的，而對于地方來說，其權力行使就帶有相當程度的不確定性和“弱權威性”。通過中央向地方施壓來解決具體問題、個別案件，會成為加強中央集權的一種手段，地方權力卻會在無形中受到擠壓，地方權威難免會受到相當程度的動搖、貶損。地方將不可避免地扮演“里外不是人”的尷尬角色：一方面是上訪者對地方政府不信任和充滿怨氣;另一方面是中央對地方政府的質(zhì)疑與問責。在這種“兩頭受氣”、“夾縫中求生存”的狀態(tài)之下，地方政府為了維護自身的利益也就形成了自己一套周旋于上級政府與上訪者之間的應對“技術”和手段。對下，它要穩(wěn)住不信任也不合作的底層民眾;對上，它要化解中央的責備與不滿，努力獲得上級的同情、理解和支持。

中央面臨著 “支持”與“限控”上訪的兩難境地

長期以來，中央一直把上訪看作是傾聽底層民聲、了解民情、加強與民眾聯(lián)系、接受民眾監(jiān)督的重要途徑。然而，如果把上訪這種非常規(guī)的手段作為解決社會矛盾的主要方式，如果民眾有冤屈或其他利益訴求都蜂擁到北京“告御狀”，換言之，如果全國各地的問題源源不斷、像“洪峰”一樣涌聚到中央，中央將毫無退路地成為各種矛盾的焦點，中央部門的正常工作秩序勢必會被打斷。那么，不僅是“京無寧日”，而且是“國無寧日”。這無疑是中央所不愿面對的。

近10年以來，隨著中國社會的深刻轉(zhuǎn)型和利益格局的調(diào)整，經(jīng)濟領域和社會生活中的一些深層次矛盾日益凸顯、向上聚集，而且表現(xiàn)得比新中國成立之初、文革之后等歷史時期更加復雜和繁多。農(nóng)村土地征收、城市拆遷、企業(yè)改制、庫區(qū)移民、環(huán)境污染、司法不公、勞動爭議等引發(fā)的社會矛盾以一種“爆炸式”的數(shù)量通過上訪渠道反映出來?，F(xiàn)實當中，如果不給民眾提供上訪這種非常規(guī)的救濟手段，那么在常規(guī)的司法、行政等救濟手段難以滿足民眾維權訴求的情況下，各種不滿和怨氣就會在民間累積、疊加，勢必造成對整個政治秩序的威脅。對此，中央所面臨的壓力前所未有，相關政策把握的難度也愈加凸顯。

中國的百姓樸素地認為，對于地方出的問題，中央當然有進行糾正和懲治的責任。在把真情告訴中央、求中央給個說法的期待和盼許之下，百姓千方百計地要進京告狀。進京上訪，無疑表明了底層民眾對中央所代表的整個國家政權的信任。如果中央對進京上訪者的訴求消極“不作為”，勢必會激起上訪者的不滿和“挫折感”。故此，對于進京上訪者，中央要表露出相當程度上的溫和、民主與開明的態(tài)度，不能進行公開地遏制和懲戒，要“打破官僚主義的阻礙，不能對正常的上訪群眾搞攔、堵、卡、截，而是要保證信訪渠道的暢通，充分保障群眾的民主權利”。

由此，中央的上訪政策內(nèi)涵著維護民眾信訪權利和保證社會秩序、制約和監(jiān)督地方政府及對其進行安撫之間的雙重矛盾和悖論。這種“民主權利”與“安定秩序”之間的內(nèi)在張力，使得中央面臨著多大程度上“支持”與“限控”，以及如何“支持”和“限控”的兩難境地。即，作為全國性政令的制定者與仲裁者，中央既要保證上訪渠道的暢通并以此抵制基層政府的官僚主義，但中央又無力應付洶涌而來的進京上訪“洪峰”以及因此對社會的沖擊;中央既要保持親民、為民做主的美好形象，又要防止有上訪者借機滋事、無理取鬧;中央既要對某些地方的違法現(xiàn)象進行嚴厲彈壓，又不得不在一定程度上維護地方官員的既得利益以維護其執(zhí)行中央政令的積極性。

中央也清醒認識到，在中國這樣一個超大型國家，對于全國匯聚而來的各種社會矛盾和沖突，單憑中央的力量是根本無法解決的。無論中央決策多么英明、中央權力系統(tǒng)運作多么高效，中央都不可能對紛繁復雜、事無巨細的各類上訪案件進行甄別，也不可能去調(diào)查每一件上訪的事由是否正當合理。在處理各種五花八門、形形色色、真假難辨的上訪訴求時，中央必然受到時間、精力和資源的限制。

相較于中央，地方在處理特定居民的利益糾紛和社會沖突過程中，在快速了解情況、熟悉當事人背景、果斷審結(jié)案件方面有著明顯的優(yōu)勢。按照現(xiàn)代社會治理的分工原則，如果中央干預太多、太細，勢必會打破國家縱向權力體系內(nèi)部的正常分工與官僚體制內(nèi)部的默契。而且，直接動用中央的各種政治和經(jīng)濟資源，去解決一些本應在地方就應該被解決的問題，勢必造成中央掌握的各種資源在使用過程中的不均衡性和大量損耗，也將大大增加解決問題的經(jīng)濟成本和社會成本，造成中央權威邊際效應的遞減。故此，中央只能對上訪事項“批示轉(zhuǎn)交”、催辦，只是施加壓力而不是具體辦案、不能“越俎代庖”。只能明確和強調(diào)地方在化解社會矛盾過程中的主體作用，要求“誰家的孩子誰抱回去”、“人要回去、事要解決”、“變上訪為下訪”，通過對地方施壓來消解民眾進京的要求、緩解中央的巨大壓力。

“上訪困局”產(chǎn)生的必然及其治理

不管是封建時代的“告御狀”，還是新中國建立之后的人民來信來訪，對于中央而言都面臨一個“信息不對稱”、“信息不完全”和治理能力有限的難題。雖然在中央集權的單一制國家，中央權威是至高無上、不可違抗的，但是中央權力的正常運作必須建立在擁有強大信息支持的基礎之上，而中央恰恰在占有信息資源上力不從心、捉襟見肘。中央難以甄別上訪者的訴求、難以評價地方官員的所作所為，也無法完成案件“終結(jié)者”的角色。不管是地方官員還是上訪者，都可能利用中央的這種“理性的無知”為自己謀取優(yōu)勢話語權，產(chǎn)生一種即使違背中央政令亂作為、不作為，或是無理取鬧、漫天要價，也能不被發(fā)現(xiàn)和逃避懲罰的僥幸心理。于是，上訪治理就陷入了這樣一個繞不開的困局：

上訪者對中央的高度預期導致巨大的上訪流——由于中央占有各種信息的不充分、不完整性導致中央的超負荷壓力以及首都巨大的治安壓力——中央強令人要回去、問題回到基層解決并以“維穩(wěn)一票否決”、“敏感時間零進京”等硬性指標給地方施加巨大壓力——這種巨大壓力直接導致地方“息訪”和“維穩(wěn)”手段的異化，對上訪者嚴厲打擊或無原則遷就——“有理”上訪者的預期嚴重受挫，導致其危及社會秩序的過激行為;“無理取鬧”的上訪者從中不當謀利并以其示范效應帶動更多的人上訪——耗費大量行政資源和社會成本之后，上訪事項不能得以從根本上終結(jié)，并形成國家權力自上而下的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，最終導致公共權力預期目標和上訪者預期目標的雙雙受挫。實踐當中，正是因為在解決上訪困局方面的無能和低效，使得民眾對整個國家政權的信任度大大降低，導致了基層治理的敗壞，使得國家的政治權威和合法性認同受到極大的損害。

顯而易見，要真正解決中央面臨的困境，務必全面推行政府信息公開透明、打破信息壁壘，建立全國統(tǒng)一的信息收集、評價、發(fā)布和傳遞系統(tǒng)，使中央、地方在掌握信息方面形成一種對稱或?qū)Φ鹊木置妗＿@將最大限度減少因信息不對稱而產(chǎn)生的不公正、低效率。只有當中央與地方、上訪者三者獲取的信息基本對稱時，不管是地方官員還是上訪者的機會主義策略和行動才能隨之減少。

要走出上訪治理的怪圈，還必須按照權責統(tǒng)一、事權財權對稱原則，科學合理配置中央與地方權力，形成中央與地方之間良好的利益分配格局。不可否認，我國當前存在大量的中央與地方之間的“條塊”矛盾，中央與地方、地方各級政府的權力格局、利益結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一定程度的失衡。現(xiàn)實當中，有很多民眾上訪所反映的問題，譬如“文革”歷史遺留、跨區(qū)域治理、中央政策不均等、特定社會群體(民辦教師、退伍軍人、庫區(qū)移民等)待遇不公等，很多是由于中央政令滯后于社會發(fā)展、在地方水土不服等因素引發(fā)。許多問題盡管發(fā)生在基層，但地方缺乏解決的能力和資源，即“問題出在地方，根子在中央”。為此，只有在中央與地方權力科學劃分、合理配置的前提之下，才能卸下地方身上無窮無盡的維穩(wěn)責任，也才能在厘清責任、科學考核的基礎上實現(xiàn)真正意義上的社會穩(wěn)定;惟此，亦才能保證中央在“有所不為”的前提下“大有所為”，而不是淹沒在浩如煙海的瑣碎“細故”之中。

最后，要化解上訪困局，改革當前自上而下的“壓力型工作機制”，建立真正意義上、自下而上的民主監(jiān)督機制是根本。現(xiàn)實當中，中央對地方自上而下的監(jiān)督力度不斷加強、廣度不斷擴展、成本不斷增加，但其相對收益卻在降低。地方的偽裝越來越多，反饋的信息越來越不真實，“上有政策，下有對策”、報喜不報憂的現(xiàn)象越來越普遍。故此，只有讓民眾真正能夠監(jiān)督當?shù)毓賳T、讓其對本地居民負責、受人們信賴，才能改變其“只知有上而不知有民”、“只知有權而不知有法”的慣性思維，才能真正讓絕大多數(shù)地方問題在地方得到化解，從而從根本上抑制“上訪”的現(xiàn)實需要。否則，即便是中央將進京上訪人數(shù)作為地方官員政績考核的“一號指標”，恐怕在實踐當中也難以從根本上解決問題。而且，一個很明顯的事實就是，中央給地方施加的壓力愈大，很可能誘發(fā)精神緊張、疲于奔命的地方官員想出更多的“息訪”怪招，而由此產(chǎn)生的維穩(wěn)怪象以及上訪治理的怪圈就更加難以避免。

(作者為中共中央黨校教授、博導、法學理論室主任)

責編/馬靜 美編/李祥峰

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