摘要： 城鎮(zhèn)化需要土地，而無(wú)地可用已經(jīng)成為讓許多地方頭疼的心病。面對(duì)18億畝土地紅線的“破”與“守”，爭(zhēng)議從未中斷。近日，金融四十人論壇在全國(guó)城鎮(zhèn)化會(huì)召議開之前提出了《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》的報(bào)告，建言放棄死守紅線。在這個(gè)報(bào)告里面，主要講了兩個(gè)問(wèn)題。一個(gè)是糧食安全，一個(gè)是土地資源全國(guó)配置。如果中國(guó)不能夠立足本國(guó)來(lái)解決主要的糧食供給問(wèn)題，就是把自己放置于非常危險(xiǎn)的戰(zhàn)略地位上。所以放棄耕地紅線不影響糧食安全的說(shuō)法，實(shí)際上是理論上很豐滿，而現(xiàn)實(shí)很骨感。

特約記者 溫墨 采訪整理

城鎮(zhèn)化需要土地，而無(wú)地可用已經(jīng)成為讓許多地方頭疼的心病。面對(duì)18億畝土地紅線的“破”與“守”，爭(zhēng)議從未中斷。近日，金融四十人論壇在全國(guó)城鎮(zhèn)化會(huì)召議開之前提出了《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》的報(bào)告，建言放棄死守紅線。

完美的世界糧食市場(chǎng)并不存在

在這個(gè)報(bào)告里面，主要講了兩個(gè)問(wèn)題。一個(gè)是糧食安全，一個(gè)是土地資源全國(guó)配置。在我看來(lái)，這兩個(gè)問(wèn)題都有可討論之處。

首先，中國(guó)的糧食安全本身真的不存在問(wèn)題了嗎？18億畝紅線改變并不會(huì)影響糧食安全。其實(shí)如果單純從供給需求的市場(chǎng)規(guī)律來(lái)說(shuō)，這種假設(shè)是成立的，是符合教科書理論的—當(dāng)糧食處于開放的市場(chǎng)自由流動(dòng)，糧食少了價(jià)格升高，隨著價(jià)格升高帶動(dòng)世界各地更多農(nóng)戶種糧，因此中國(guó)不需要耕地紅線的控制，糧食少了可以進(jìn)口。所以從供給需求理論而言，全世界范圍內(nèi)充分調(diào)配資源是沒(méi)有問(wèn)題的。

這種論點(diǎn)符合理論邏輯，但這不代表我們的糧食安全真可以無(wú)憂。因?yàn)槭紫?，現(xiàn)在并不存在一個(gè)如上所述的完美市場(chǎng)；其次，糧食很大程度上不是一種單純的產(chǎn)品，糧食作為一種特殊的貨物具有戰(zhàn)略意義；再次，中國(guó)的糧食總產(chǎn)量接近5.9億噸，在全球的交易額是3億噸，如果中國(guó)出現(xiàn)糧食短缺的情況，恐怕全球沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能夠解決這個(gè)問(wèn)題，而如果全球出現(xiàn)糧食危機(jī)，各國(guó)首先要保障的必然是本國(guó)的糧食安全，限制出口。

所以，如果中國(guó)不能夠立足本國(guó)來(lái)解決主要的糧食供給問(wèn)題，就是把自己放置于非常危險(xiǎn)的戰(zhàn)略地位上。所以放棄耕地紅線不影響糧食安全的說(shuō)法，實(shí)際上是理論上很豐滿，而現(xiàn)實(shí)很骨感。

過(guò)去我們經(jīng)常講糧食要達(dá)到95%的自給率，是因?yàn)橹袊?guó)的糧食主要是自己吃。現(xiàn)在我們生產(chǎn)的很多糧食都用來(lái)飼養(yǎng)牲畜，而后轉(zhuǎn)化為肉禽蛋奶。中國(guó)人現(xiàn)在吃的糧食少了，只需要70%-80%就可以了，不需要95%了，因?yàn)楝F(xiàn)在的口糧的確是減少了，不用再吃那么多的米飯、饅頭了，肉禽蛋奶的比例增高了，所以我們可以降低糧食生產(chǎn)，而進(jìn)口更多的飼料。但這其中忽視了一個(gè)問(wèn)題，即飲食結(jié)構(gòu)和消費(fèi)模式的轉(zhuǎn)變后，對(duì)于糧食的要求到底是增加還是減少了？舉個(gè)例子來(lái)說(shuō)，一個(gè)人一天不可能吃5斤糧食，但是1斤肥牛是可以的，而1斤肥牛的產(chǎn)出所需要的糧食供給轉(zhuǎn)化量卻可能要達(dá)到5斤。且“由儉入奢易，由奢入儉難”，目前這種糧食和副食的模式已經(jīng)成為我國(guó)人民的飲食習(xí)慣，所以從過(guò)去那種只吃窩頭咸菜到如今糧加副食的轉(zhuǎn)變是剛性的。所以談到糧食自給，不應(yīng)該僅包括口糧，還要講糧食轉(zhuǎn)化飼料、轉(zhuǎn)化副食的部分也考慮進(jìn)去。從這一角度上說(shuō)，中國(guó)18億畝糧食紅線并沒(méi)有想象上那么簡(jiǎn)單。

18億畝已經(jīng)是不能再退的底線

關(guān)于18億畝的數(shù)目也有爭(zhēng)論，為什么是18億而不是其他？實(shí)際上，當(dāng)初農(nóng)業(yè)科學(xué)院的專家們做了三條線，分別是23億畝、21億畝和18億畝，18億畝已經(jīng)是退到不能再退的底線了。其實(shí)保證18億畝耕地紅線是“取法乎上僅得乎中”。說(shuō)的是18億畝，但各地的紅線是天天在突破。如果說(shuō)放開紅線，那在現(xiàn)有的體制下可以預(yù)見，地方政府在現(xiàn)有考核機(jī)制和土地財(cái)政的驅(qū)使下會(huì)努力地將很多糧田轉(zhuǎn)化成非農(nóng)用地，放開之后一發(fā)不可收拾，18億畝已經(jīng)是保不住了。但是18億畝作為一個(gè)保護(hù)耕地和糧食安全的杠桿，不能改。

報(bào)告中涉及的另一個(gè)問(wèn)題是要在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行土地資源的重新配置。這是發(fā)達(dá)地區(qū)很多地方政府都希望的，但這就要求一定要有土地當(dāng)量，所謂土地當(dāng)量就是把全國(guó)的土地折合成標(biāo)準(zhǔn)畝，每個(gè)省算出各省有多少。有了標(biāo)準(zhǔn)畝之后，土地當(dāng)量就可以在不同的省區(qū)之間流轉(zhuǎn)買賣，這就和碳排放一樣，發(fā)達(dá)地區(qū)可以買發(fā)展中地區(qū)的指標(biāo)。這樣發(fā)展中地區(qū)就重點(diǎn)種田、發(fā)達(dá)省份就搞工業(yè)開發(fā)，資源進(jìn)行重新配置。

我的質(zhì)疑在于，首先，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的問(wèn)題不是單維度的，而必須是多維度的。資源配置是否優(yōu)化，不能簡(jiǎn)單看土地布局在工業(yè)、農(nóng)業(yè)分塊的調(diào)整上，土地布局的改變實(shí)際上涉及到整個(gè)空間布局的大調(diào)整，不僅涉及到生產(chǎn)要素，還涉及到組織、制度、上層建筑、治理結(jié)構(gòu)，以及農(nóng)民的生產(chǎn)模式和生活方式，土地布局的全國(guó)范圍內(nèi)變化實(shí)際上將是非常大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革。但這種目前我們能否預(yù)知到這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革對(duì)未來(lái)產(chǎn)生的影響，還是一個(gè)很大問(wèn)題。

農(nóng)業(yè)也不僅僅是糧食安全的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)承載著包括農(nóng)民收入、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、水土涵養(yǎng)、文化傳承等多種功能。如果一個(gè)地區(qū)只有工業(yè)和商業(yè)沒(méi)有農(nóng)業(yè)，是否還適合人類居?。窟@個(gè)問(wèn)題應(yīng)該考慮。即便是寸土寸金，還是要保留農(nóng)業(yè)。發(fā)達(dá)國(guó)家有很多地方，包括濕地并不開放開發(fā)。為什么？因?yàn)楸３稚鷳B(tài)環(huán)境的多樣性、農(nóng)業(yè)的多功能性，是保持子孫后代可持續(xù)發(fā)展所必須的，也是將祖先的農(nóng)耕文明和現(xiàn)代化的城市文明結(jié)合起來(lái)需要的。從這個(gè)角度上講18億畝紅線是否要改變，土地資源是否要在全國(guó)重新配置的問(wèn)題，才是有意義的。

（張曉山 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）