政務(wù)服務(wù)中心是我國行政審批制度改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新型機構(gòu)，其遵循高效便民的服務(wù)精神，以整合、協(xié)作、集中的運作模式，依靠先進(jìn)的服務(wù)手段，承擔(dān)著代表政府部門集中辦理行政審批業(yè)務(wù)和部分公共服務(wù)事項的職責(zé)。20世紀(jì)90年代以來，各地開始推進(jìn)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)。經(jīng)過多年的發(fā)展，政務(wù)服務(wù)中心的規(guī)模穩(wěn)步擴大，管理日益規(guī)范，流程不斷優(yōu)化，成為我國行政體制架構(gòu)中的重要組成部分，在簡化辦事程序、規(guī)范政府行為、推動政務(wù)公開、改善政府形象及提高政府績效等方面取得了顯著的成效。在我國，政務(wù)服務(wù)中心的產(chǎn)生和發(fā)展具有特定的現(xiàn)實背景，既是轉(zhuǎn)變政府職能、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化的時代需要，同時也是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境的迫切要求。政務(wù)服務(wù)中心的成立，一定程度上改變了有些政府機構(gòu)“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的現(xiàn)象，不僅強化了政府部門的服務(wù)意識，而且有力地推動了政府由“管制型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變。
一、當(dāng)前我國政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展現(xiàn)狀
我國政務(wù)服務(wù)中心誕生于1999年，浙江省金華市堅持“服務(wù)投資、方便市民、并聯(lián)審批、全程代理、強化監(jiān)督”的理念，率先采用“一站式”審批模式，開創(chuàng)了國內(nèi)政務(wù)服務(wù)中心的先河。同年，浙江省上虞市把分散在不同部門的審批、審核、辦證、辦照事項分離出來，集中到一個大廳進(jìn)行辦理，建立了全國首家規(guī)范意義上的政務(wù)服務(wù)中心。隨著行政審批制度改革和地方政府創(chuàng)新實踐的不斷深入，各地政務(wù)服務(wù)中心得到蓬勃發(fā)展，作為推進(jìn)行政審批制度改革和實施政務(wù)公開的重要平臺，政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、高效化均得到進(jìn)一步推進(jìn)。
截至2011年底，我國31個?。▍^(qū)、市）共設(shè)立政務(wù)（行政）服務(wù)中心2912個（含各級各類開發(fā)區(qū)設(shè)立的服務(wù)中心），其中，省級中心10個，市（地）級368個，縣（市）級2534個。30377個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了便民服務(wù)中心。2011年，全國省級政務(wù)（行政）服務(wù)中心共辦理各類審批和服務(wù)事項227.7萬多件，按時辦結(jié)率達(dá)到98％。由于政務(wù)服務(wù)中心并不是自上而下的行政機構(gòu)設(shè)置，而是地方政府在行政改革過程中的自我創(chuàng)新，加之國家并沒有相應(yīng)的法律法規(guī)對其進(jìn)行明確的界定，各地政務(wù)服務(wù)中心的機構(gòu)性質(zhì)、職能層級、行政權(quán)限、功能預(yù)期等方面存在諸多差異，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是在機構(gòu)性質(zhì)方面各有差別。政務(wù)服務(wù)中心通常的機構(gòu)性質(zhì)類別有派出機構(gòu)、臨時機構(gòu)、事業(yè)單位等。
派出機構(gòu)性質(zhì)的政務(wù)服務(wù)中心一般不具備行政主體資格，要想成為行政主體，必須要有法律法規(guī)的明確授權(quán)；臨時機構(gòu)性質(zhì)的政務(wù)服務(wù)中心，是行政機構(gòu)依據(jù)特定需要設(shè)定，雖不是組織法規(guī)定的組織構(gòu)成，但一般都是獲得相應(yīng)授權(quán)的行政主體，在設(shè)置上具有多樣性和靈活性特征；而事業(yè)單位性質(zhì)的政務(wù)服務(wù)中心一般具有相應(yīng)的行政授權(quán)，擁有直接介入行政審批活動的資質(zhì)或是能夠協(xié)調(diào)各行政審批部門的權(quán)力。
二是在職能層級方面存在區(qū)別。按照“一站式”實現(xiàn)程度，可以將現(xiàn)有政務(wù)服務(wù)中心大致劃分為三個不同層級，即咨詢中心、代辦中心及辦理中心。咨詢中心定位的政務(wù)服務(wù)中心，主要職能是幫助和解決群眾在辦事過程中的“無處問”問題，不具有辦理行政審批或具體行政事務(wù)的權(quán)力；代辦中心定位的政務(wù)服務(wù)中心，主要職能是負(fù)責(zé)進(jìn)駐部門在審批過程中各種活動，享有部分業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)權(quán)、審批權(quán)及服務(wù)權(quán)；辦理中心的政務(wù)服務(wù)中心，主要職能是獨立辦理各項所接的行政事項，所接事務(wù)無需轉(zhuǎn)回原審批部門進(jìn)行許可，可以實現(xiàn)真正意義上的“一站式”服務(wù)。目前我國政務(wù)服務(wù)中心大多屬于代理中心類型，還有部分介于代理中心和辦理中心之間的模式。
三是在功能預(yù)期方面存在差異。政務(wù)服務(wù)中心的職能范圍已經(jīng)擴展到行政審批、政務(wù)咨詢、政務(wù)公開、政務(wù)監(jiān)督、政務(wù)信息、政務(wù)投訴等諸多方面。政務(wù)服務(wù)中心在多大范圍發(fā)揮其制度作用？到底承擔(dān)哪些具體事務(wù)？是單純地集中于行政審批職能，還是多個職能一并履行？
在政務(wù)服務(wù)中心的功能預(yù)期方面，各地有不同的認(rèn)識。
總體而言，分為三種類型：第一類是政府面向群眾的綜合性服務(wù)窗口。這類政府服務(wù)中心旨在提高政府效能，注重群眾的參與，運用電子政務(wù)平臺，將政府行政審批與社會事務(wù)全方位、系統(tǒng)地結(jié)合起來，拓展服務(wù)范圍，如吉林省人民政府政務(wù)大廳、南京市政務(wù)大廳、海南省政務(wù)服務(wù)中心、廣州政務(wù)服務(wù)中心等。第二類是只辦理行政審批服務(wù)的“專業(yè)性”行政機構(gòu)。這類政務(wù)服務(wù)中心為了便于行政管理事務(wù)的落實與監(jiān)管，高效地履行其職責(zé)，突出其行政審批職能方面的“專業(yè)性”。如“嘉興市行政審批服務(wù)中心”、“蘇州市行政審批中心”、“威海行政審批服務(wù)中心”、“鄭州市行政審批中心”、青島市各區(qū)縣的“政務(wù)大廳”等。第三類是以公民為主體的綜合性公共事務(wù)服務(wù)機構(gòu)。這類政務(wù)服務(wù)中心以群眾需要為出發(fā)點，匯總非行政審批類的服務(wù)、中介配套服務(wù)及社會民生服務(wù)等事項。在綜合性政府服務(wù)中心，不僅可以辦理戶籍證明、駕駛證年度審驗、身份證、歸國人員身份確認(rèn)、暫住證等政務(wù)服務(wù)事項，而且還可以實現(xiàn)銀行、水電煤氣、驗資評估、教育培訓(xùn)、司法公正等配套服務(wù)的集中辦理，甚至還囊括中小學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)、執(zhí)業(yè)醫(yī)師變更注冊、律師注冊、高考分?jǐn)?shù)復(fù)查等事務(wù)，如山西平遙的“公共服務(wù)平臺”、南京下關(guān)區(qū)的“政務(wù)超市”、昆明市的“便民服務(wù)中心‘’便是全面提供對外公共事務(wù)的綜合性中心，它的設(shè)立使企業(yè)和群眾辦事更為便利。
四是在運行模式方面各有不同。受地域、層級、政府機構(gòu)間關(guān)系等不同因素的影響，各地政務(wù)服務(wù)中心的運行模式多有差異，概括起來有三種模式。第一類是虛體型模式。該模式的政務(wù)服務(wù)中心只提供集中的辦公場所，不承擔(dān)行政職能、不享有直接的行政審批權(quán)，既不對外行使行政管理權(quán)，也不對內(nèi)行使行政協(xié)調(diào)監(jiān)督權(quán)，僅作為一個對外收件、發(fā)件的窗口，基本呈現(xiàn)“收發(fā)室”形態(tài)。第二類是協(xié)調(diào)型模式。該模式的政務(wù)服務(wù)中心不直接行使行政審批權(quán)，但享有協(xié)調(diào)實施部分或全部行政許可權(quán)，對外方面不行使行政管理權(quán)，但對內(nèi)卻享有行政協(xié)調(diào)監(jiān)督權(quán)，目前國內(nèi)大部分政務(wù)服務(wù)中心都是此模式。第三類是實體型模式。該模式的前提是形成行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離和相互監(jiān)督，運作載體是成立具有行政審批權(quán)限的行政審批執(zhí)行局，政務(wù)服務(wù)中心同時擁有對內(nèi)協(xié)調(diào)權(quán)及對外行政許可權(quán)，此種模式是政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展的理想模式，目前深圳等地正在進(jìn)行機構(gòu)改革，積極謀劃向此種模式發(fā)展。
五是進(jìn)駐中心的單位種類各異。從單位性質(zhì)而言，當(dāng)前進(jìn)駐各地政務(wù)中心的部門可以分為三類：一類是執(zhí)行行政審批職能的政府機構(gòu)，如規(guī)劃局、公安局、建設(shè)局、國土局等；一類是提供水電煤氣、通訊、教育、公共交通等公共服務(wù)的事業(yè)單位，如自來水公司、電力公司、天然氣公司、電信公司等；一類是提供代辦與配套服務(wù)的社會中介組織，如銀行、公正部門、商務(wù)中心等；各地依據(jù)不同的實際情形，進(jìn)駐中心的單位種類及數(shù)目也各有差異。
六是中心的組織機構(gòu)組合多樣。按照功能劃分，當(dāng)前政務(wù)服務(wù)中心的內(nèi)部結(jié)構(gòu)可以細(xì)分為以下幾部分：一是解決行政審批各類問題的服務(wù)管理中心，大多是政府派出機構(gòu)；二是具體承接公共服務(wù)的行政許可服務(wù)中心，發(fā)放各類證照，但僅限于服務(wù)不參與審批；三是提供合理有償或無償公共服務(wù)的招商服務(wù)中心；四是受理投訴的行政投訴服務(wù)中心；五是垂直管理機構(gòu)的行政審批窗口，如稅務(wù)、工商、質(zhì)檢、海關(guān)等；六是辦理年檢的集中窗口；七是提供配套服務(wù)的銀行、驗資等部門；當(dāng)前各地政務(wù)服務(wù)中心基本上是以上各個組織機構(gòu)的不同組合，各地政務(wù)服務(wù)中心的名稱的不統(tǒng)一，如政務(wù)服務(wù)中心、行政服務(wù)中心、行政審批服務(wù)中心、便民服務(wù)中心、“一站式”投資項目聯(lián)合審批大廳等，一定程度上反映各地政務(wù)服務(wù)中心組織結(jié)構(gòu)方面的特點。
二、我國政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)取得的成績
經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國各地的政務(wù)服務(wù)中心已經(jīng)成為我國依法行政和促進(jìn)政府管理創(chuàng)新的重要載體與有效形式，在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化行政環(huán)境、深化政府體制改革等方面發(fā)揮了重要作用，具體表現(xiàn)在：
?。ㄒ唬┮孕姓徟贫雀母餅榍腥?，基本形成地方政府與職能機構(gòu)縱橫交錯、實體大廳與網(wǎng)上大廳遙相呼應(yīng)的體系網(wǎng)絡(luò)
隨著我國加入WTO 以及《行政許可法》的正式實施，政府如何提供集中審批的行政許可服務(wù)成為社會關(guān)注的熱點。各地相繼成立了一站式服務(wù)機構(gòu)，推行“公開受理、陽光操作”的工作方式，確保辦事人員能夠及時、便利地完成行政審批及其他服務(wù)事項。在十多年的時間內(nèi)，政務(wù)服務(wù)中心從無到有，蓬勃發(fā)展，呈現(xiàn)出旺盛的生命力。在地方政府層級，當(dāng)前吉林、浙江、四川、安徽、江西、天津、西藏等省市自治區(qū)建立了省級政務(wù)服務(wù)中心，絕大多數(shù)市縣成立地方政務(wù)服務(wù)中心，有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織也建立了便民代辦點，政務(wù)服務(wù)逐步向基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、農(nóng)村延伸，服務(wù)功能不斷下沉，基本形成了省、市、縣、鄉(xiāng)的縱向政務(wù)服務(wù)體系。在政府部門系列，一些不具備條件進(jìn)入政務(wù)服務(wù)中心的部分職能單位，大多按照《行政許可法》及《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的要求，以“集中審批職能、事項、人員”為標(biāo)準(zhǔn)，在機構(gòu)內(nèi)部成立了類似的行政審批管理辦公室，建立了集中辦事大廳，將不同領(lǐng)導(dǎo)分管、不同科室承擔(dān)、不同人員承辦的各類審批事項，統(tǒng)一調(diào)整到專職部門進(jìn)行集中管理，對外統(tǒng)一開展審批服務(wù)，作為政務(wù)服務(wù)分中心進(jìn)行規(guī)范和管理，初步形成了橫向拓展的政務(wù)服務(wù)架構(gòu)。除此之外，有些地方政府及職能單位還成立了網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳，運用電子手段，建立了網(wǎng)絡(luò)審批局域網(wǎng)絡(luò)及公眾網(wǎng)站，逐步探索和推廣網(wǎng)絡(luò)審批信息發(fā)布、網(wǎng)絡(luò)審批事項辦理及網(wǎng)絡(luò)審批結(jié)果查詢等業(yè)務(wù)，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)平臺信息共享、進(jìn)程互通、業(yè)務(wù)協(xié)同，基本形成了地方政府與職能機構(gòu)縱橫交錯、實體大廳與網(wǎng)上大廳遙相呼應(yīng)的體系網(wǎng)絡(luò)。
?。ǘ┮詮娀転槟繕?biāo)，打造政府部門與中介機構(gòu)協(xié)同服務(wù)、受理窗口與運行后臺通力合作的統(tǒng)一平臺
政務(wù)服務(wù)中心作為政府體制改革的重要成果，先后被賦予行政審批、政務(wù)咨詢、效能監(jiān)察、受理投訴等職能，已成為我國行政管理架構(gòu)中非常重要的組成部分，逐步發(fā)展成群眾集中辦事、政府機構(gòu)集中開展公共服務(wù)的重要平臺。為了向行政相對人提供“一條龍服務(wù)”，完成行政審批及政務(wù)服務(wù)的“一站式辦結(jié)”，實現(xiàn)“進(jìn)一家門、辦多樣事、繳各種費、解萬千難”的目標(biāo)，各地政務(wù)服務(wù)中心普遍集中了具有行政審批權(quán)的職能部門以及與審批事項緊密相連的中介服務(wù)機構(gòu)，采取“一門受理、分流承辦、集中收費、限時辦結(jié)”等方式，積極探索提供協(xié)同服務(wù)的機構(gòu)載體。有些地方還不斷增強政務(wù)服務(wù)中心各受理窗口的權(quán)限，在政務(wù)服務(wù)中心啟用部門行政審批專用章，強化受理窗口與后臺支持的合作，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)中心由受理窗口向辦理窗口發(fā)展，推動更多的審批事項能在大廳內(nèi)直接辦結(jié)，切實提升政府效能，打造政府部門與中介機構(gòu)協(xié)同服務(wù)、受理窗口與運作后臺通力合作的統(tǒng)一平臺。
?。ㄈ┮酝苿訖C制創(chuàng)新為突破，探索整合程序與服務(wù)承諾相匹配、流程再造與部門聯(lián)動相適應(yīng)的實現(xiàn)路徑
政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的重要出發(fā)點是試圖推動政府工作機制創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)政府模式下的部門主義思想，為政府體制改革創(chuàng)新提供動力。在整合程序方面，針對行政審批事項繁多與程序復(fù)雜的現(xiàn)狀，各級政務(wù)服務(wù)中心大多按照行政審批改革的要求，不同程度地進(jìn)行了清理和整合，對于眾多行政許可項目和非行政許可審批項目，采取取消、合并、下放等方式進(jìn)行裁并和簡化。對于進(jìn)入中心的各類事項，也簡化了相關(guān)事項的辦事程序和環(huán)節(jié)，減少了申報材料，降低了收費標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)了并聯(lián)審批、協(xié)同審批、網(wǎng)絡(luò)審批等方面的制度創(chuàng)新。在服務(wù)承諾方面，針對政府部門在接受行政相對人申請時，容易形成部門之間相互推諉的現(xiàn)狀，有些地方政務(wù)服務(wù)中心推行“首問負(fù)責(zé)制”、“全程免費代理制度”、“超時默認(rèn)許可制度”等，強力推進(jìn)運行機制創(chuàng)新；針對當(dāng)前行政審批或服務(wù)事項采取“普遍主義”的做法，通常采用同一處理方式的現(xiàn)狀，有些地方政務(wù)服務(wù)中心實施分類辦理制度，區(qū)分辦理事項的輕重緩急和具體內(nèi)容，對不同類型的項目采取不同的處理方式；針對行政相對人在辦理事項時往往不熟知與項目相關(guān)的環(huán)節(jié)、手續(xù)及費用等信息的狀況，有些地方實施了“一次性告知制度”。除此之外，針對當(dāng)前行政相對人辦理事項過程中不同部門互為前置條件嚴(yán)重的情況，一些地方政務(wù)服務(wù)中心實施了流程再造，強化了政府部門之間的信息溝通，推行不同部門之間的橫向聯(lián)動辦理機制，真正做到一站式辦結(jié)。
（四）以優(yōu)質(zhì)服務(wù)為歸宿，提供規(guī)范行為與確立標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合、強化監(jiān)督與建立規(guī)章互促進(jìn)的成功經(jīng)驗
各地政務(wù)服務(wù)中心非常重視提升政府服務(wù)質(zhì)量，以方便群眾辦事為出發(fā)點，秉持“零差錯、零距離、零投訴”的服務(wù)理念，以規(guī)范政府行為及確立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為抓手，明確各個窗口的工作程序與行為規(guī)范，制定出比較切實可行的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對工作人員的言行舉止及工作事項提出具體細(xì)致的要求，加強對辦件的規(guī)范管理，督促按時辦結(jié)等服務(wù)承諾兌現(xiàn)，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、均等化和高效化，致力于形成程序合理、行為規(guī)范、及時便捷的服務(wù)機制，努力實現(xiàn)各項政務(wù)工作的無差別服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，強化了政務(wù)服務(wù)中心監(jiān)督體系的完善，充分利用信息化所帶來的便利，開展網(wǎng)絡(luò)評價活動，拓寬政務(wù)服務(wù)渠道，確保先進(jìn)的服務(wù)理念與服務(wù)方式能夠得到有效的實現(xiàn)，并制定相應(yīng)的政務(wù)服務(wù)中心管理辦法、工作細(xì)則、責(zé)任追究制度、投訴、建議及保障制度等，探索規(guī)范行為與確立標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合、強化監(jiān)督與建立規(guī)章互促進(jìn)的成功經(jīng)驗。
?。ㄎ澹┮哉?wù)公開為導(dǎo)向，提升了信息共享與技術(shù)支撐互為保障、人員考核與機構(gòu)監(jiān)管相得益彰的管理水平
各地政務(wù)服務(wù)中心非常重視政務(wù)公開工作，將政務(wù)服務(wù)中心作為公開查詢場所，通過目錄管理和政務(wù)公開平臺建設(shè)，公開辦理事項的各項要素，把公眾需要的信息及時、準(zhǔn)確、全面公開。積極更新管理理念和管理思維，利用各種技術(shù)支撐，變按要求公開為按需要公開，便于辦事者能夠快捷地查詢到每個審批事項的辦事流程、辦事須知等信息，能夠快速查找到辦事窗口，能夠隨時查詢到所申辦事項的辦理狀態(tài)，以“服務(wù)民眾”而非“服務(wù)政府部門本身”作為出發(fā)點，實現(xiàn)各個窗口及機構(gòu)之間的信息共享，開展一切審批或服務(wù)活動。為了真正意義上做到“服務(wù)為民”，賦予公眾對政務(wù)服務(wù)品質(zhì)的最終評判權(quán)，各地政務(wù)服務(wù)中心建立了公眾評價和監(jiān)督系統(tǒng)，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的不同作用，強化了中心對人員考核與機構(gòu)監(jiān)管的力度。有些地方在中心內(nèi)部成立了“政務(wù)投訴中心”或“行政效能監(jiān)察中心”等機構(gòu)，增加了直接投訴、設(shè)立意見反饋器投訴、網(wǎng)絡(luò)投訴等不同的反饋途徑，強化了對窗口工作人員的監(jiān)管，推行了針對進(jìn)駐“中心”工作人員的績效考核工作，完善進(jìn)駐“中心”職能機構(gòu)的監(jiān)管體系，探索和推廣公共服務(wù)實現(xiàn)的創(chuàng)新形式，提升了政務(wù)服務(wù)中心的管理水平。
三、政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展過程中需要解決的問題
政務(wù)服務(wù)中心是政府體制改革的新生事物，在建立發(fā)展過程中，收到了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，顯示出制度創(chuàng)新的先進(jìn)性與優(yōu)越性，得到了社會的廣泛認(rèn)同。
然而，作為嵌入式改革的發(fā)展路徑，政務(wù)服務(wù)中心缺乏系統(tǒng)性的制度設(shè)計作為支撐，在取得巨大成績的同時，也存在很多需要解決的問題，總體而言：
?。ㄒ唬┓啥ㄎ徊幻鞔_
當(dāng)前關(guān)于政務(wù)服務(wù)中心的立法依據(jù)不足。在《行政許可法》第二十六條中有政府機構(gòu)可以聯(lián)合辦理事務(wù)的規(guī)定，但對于是否成立相應(yīng)的機構(gòu)并未作出明確規(guī)定，僅僅鼓勵有條件的地方先行設(shè)立政務(wù)服務(wù)中心，在法律上缺乏應(yīng)有的強制性。政務(wù)服務(wù)中心的機構(gòu)組成、管理規(guī)章、職能權(quán)限無法可依，政務(wù)服務(wù)中心的設(shè)置程序與發(fā)展思路無據(jù)可查，派出機構(gòu)與聯(lián)合辦公機構(gòu)的職權(quán)劃分尚無法理順，相關(guān)的理論研究儲備不足，大多停留在經(jīng)驗總結(jié)與問題探討層面，缺乏系統(tǒng)而前瞻的研究成果。
?。ǘ┓?wù)功能不完整
政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的核心在于其服務(wù)功能，然而當(dāng)前大多數(shù)政務(wù)服務(wù)中心的功能并不完善。雖然《行政許可法》、《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》及各地行政規(guī)章，對行政許可、政務(wù)服務(wù)、依法行政等作出了具體的規(guī)定，但當(dāng)前政務(wù)服務(wù)中心并未動搖“條塊分割”的行政管理模式，并未超越以機構(gòu)設(shè)置為基礎(chǔ)的職能分裂與交叉，并未改變以命令與干預(yù)為特征的行政管理方式，也未實現(xiàn)由“管理”到“服務(wù)”的職能轉(zhuǎn)變。在政務(wù)服務(wù)中心的職能設(shè)置方面存有彈性，各地多以受理事項為主、辦理事項為輔，僅僅起到收發(fā)窗口的作用，窗口辦結(jié)功能有限，真正審批、蓋章還需要回到各個部門，行政相對人需要在窗口及各個職能單位之間來回奔波，一站式辦結(jié)的目標(biāo)無法實現(xiàn)。
?。ㄈ┕芾眢w制不順暢
當(dāng)前行政管理體制的構(gòu)成建立在“科層制”理論基礎(chǔ)之上，是圍繞具體公共事務(wù)而形成的職能體系。這一體系非常注重公共權(quán)力的相對集中及公共機構(gòu)的專業(yè)化水準(zhǔn)，公共權(quán)力被切割成不同的層級和領(lǐng)域，不同的職能部門在既定的組織邊界內(nèi)按照權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行運作。在應(yīng)對日益復(fù)雜的公共事務(wù)時，往往需要多個政府機構(gòu)的協(xié)作。政務(wù)服務(wù)中心的出現(xiàn)，一定程度上就是針對這一弊端，為公眾提供一站式的服務(wù)。但政務(wù)服務(wù)相關(guān)的管理體制并未通暢：進(jìn)駐中心的機構(gòu)、部門、項目難以協(xié)調(diào)，行政審批的監(jiān)管難以到位，有些行政許可或行政審批項目需要涉及多個部門或同一部門的多個處室，有的還需要經(jīng)過國家、省、市、縣等各個層級，辦事者來回跑、反復(fù)跑的現(xiàn)象并未根除。即使在政務(wù)服務(wù)中心內(nèi)部，在涉及工商、國稅、地稅、國土、環(huán)保等條管單位的事項時，往往需要使用專門的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，無法對接政務(wù)服務(wù)中心的電子監(jiān)控系統(tǒng)，難以變串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，無法實現(xiàn)“一條龍”服務(wù)。
（五）權(quán)力劃分不清晰
當(dāng)前行政管理體制由橫向的政府層級與縱向的職能機構(gòu)組成。政府服務(wù)中心所涉及的事務(wù)觸及公共權(quán)力行使的各個層面，可謂牽一發(fā)而動全身。在橫向?qū)蛹壍臋?quán)力劃分層面，存在職能重疊、責(zé)任歸屬不甚明確的情況，也就是通常講的“九龍治水”現(xiàn)狀并沒有得到根本性改變，部門分割、地域分割，政出多門，時常出現(xiàn)政府部門有利益時相互爭奪，有責(zé)任時相互推諉的現(xiàn)象；在縱向的權(quán)力劃分層面，政府在縱向間機構(gòu)設(shè)置上高度一致，過多地強調(diào)“上下一致、左右對齊”，不同層級的政府并沒有對行政權(quán)力進(jìn)行合理的縱向分配、體現(xiàn)不同層級的任務(wù)重點，導(dǎo)致很多政務(wù)服務(wù)項目的管轄權(quán)及處置權(quán)上下級重合，嚴(yán)重制約了政務(wù)服務(wù)中心的優(yōu)化與重構(gòu)。
?。┓?wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一
政府向全體社會成員提供均等化的公共服務(wù)，滿足社會公共需要，讓城市和鄉(xiāng)村所有居民及機構(gòu)享有無差別的公共服務(wù)是政府應(yīng)有的責(zé)任。然而，當(dāng)前政務(wù)服務(wù)中心的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面，在農(nóng)村與城市之間還存在較大的差別。政務(wù)服務(wù)中心所提供的大部分公共服務(wù)由城市居民享有，農(nóng)村居民或多或少地被排除在多項公共服務(wù)的覆蓋范圍之外。在城市，大多已經(jīng)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，分別按照不同的服務(wù)事項，建立起不同層級的政務(wù)服務(wù)中心，有些地方還從實際出發(fā)，實現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)中心的功能整合，將涉及醫(yī)保、養(yǎng)老、低保、敬老優(yōu)待等職能下放至社區(qū)、街道及區(qū)級辦理；在農(nóng)村，雖然也會要求成立相應(yīng)的政務(wù)服務(wù)中心或便民服務(wù)中心，建立起公共服務(wù)機構(gòu)，但由于硬件條件、機構(gòu)職能、政策要求方面存在著諸多不足，導(dǎo)致很多農(nóng)村的政務(wù)服務(wù)中心或公共服務(wù)站點難以發(fā)揮功能，所提供的公共服務(wù)與城市相去甚遠(yuǎn)，標(biāo)準(zhǔn)差別很大。
（七）范圍拓展不充分
建立政務(wù)服務(wù)中心的首要目的是為了方便群眾辦事，為行政相對人提供優(yōu)質(zhì)、高效的政務(wù)服務(wù)。雖然各地的政務(wù)服務(wù)中心在行政審批改革、政務(wù)公開、效能監(jiān)察、公共資源交易、受理投訴等職能上進(jìn)行了延伸，有效地預(yù)防和治理了腐敗，規(guī)范了政府工作行為，但距離一個完整、規(guī)范的政務(wù)服務(wù)綜合平臺的理想要求還相去甚遠(yuǎn)。
在行政審批過程中，相關(guān)的聯(lián)審聯(lián)辦、政府信息公開透明、公共資源交易等便民職能遭遇較大阻力；行政審批、行政投訴、政務(wù)公開、公共資源交易等功能發(fā)展并不均衡；如何在政府現(xiàn)有信息公開的基礎(chǔ)上形成完整的政府新聞發(fā)布機制，在建設(shè)工程招投標(biāo)、國有土地使用權(quán)出讓“招拍掛”進(jìn)駐的前提下完善公共資源交易、采購機制，這些都是未來政務(wù)服務(wù)中心范圍拓展的重點。
四、加強政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的建議
逐步推進(jìn)社會資源配置的公開、公平、公正，實現(xiàn)政府審批職能向政務(wù)服務(wù)的過渡，是打造服務(wù)型政府的一種必然趨勢。政務(wù)服務(wù)中心作為政府依法審批、高效為民服務(wù)的窗口，同時也是創(chuàng)建服務(wù)政府、責(zé)任政府、高效政府和法制政府的縮影。因此，政務(wù)服務(wù)中心的未來發(fā)展方向，一定是代表政府履行檢查監(jiān)督各職能部門依法審批的監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)、政府公權(quán)運作的多功能平臺、具備完整有效審批權(quán)限的行政許可中心、代表政府服務(wù)于社會和大眾的市政大廳。政務(wù)服務(wù)中心作為承擔(dān)轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變工作方式、改進(jìn)工作作風(fēng)的載體，責(zé)任重大，任重道遠(yuǎn)。如何更好地加強政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，必須從我國具體國情出發(fā)，結(jié)合發(fā)達(dá)國家政務(wù)服務(wù)的成功經(jīng)驗，有計劃有步驟地逐步推進(jìn)。具體而言，可以從以下幾方面完善：
（一）確立機構(gòu)地位，推動政務(wù)服務(wù)中心的合法性建設(shè)
當(dāng)前政務(wù)服務(wù)中心的很多問題，都是源自于其機構(gòu)地位不明確，缺乏統(tǒng)一的制度框架，在建設(shè)發(fā)展過程中呈現(xiàn)出無法可依、無章可循的局面。在這種情況下，政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的首要任務(wù)是強化政務(wù)服務(wù)中心的合法性建設(shè)，出臺關(guān)于政務(wù)服務(wù)中心的法律法規(guī)，或是制定統(tǒng)一的全國性政務(wù)服務(wù)中心管理制度，必要時制定《行政程序法》，成立中央層面的政務(wù)服務(wù)中心管理機關(guān)，提升政務(wù)服務(wù)中心的機構(gòu)地位，使政務(wù)服務(wù)中心成為政府的常設(shè)行政機構(gòu)，在機構(gòu)定位、崗位設(shè)置、人員編制等方面給予保障。建議政務(wù)服務(wù)中心的歸口管理機關(guān)為國務(wù)院辦公廳，機構(gòu)定位為行政機構(gòu)，人員編制使用行政編制，從根本上改變政務(wù)服務(wù)中心的“物業(yè)管理”的角色，為機構(gòu)實體建設(shè)提供法制保障及制度基礎(chǔ)。
?。ǘ├眄槞?quán)責(zé)關(guān)系，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心運行機制創(chuàng)新
理順權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范和整合進(jìn)駐中心各部門的職能，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心運行機制創(chuàng)新，既是創(chuàng)立政務(wù)服務(wù)中心的初衷，也是充分發(fā)揮政務(wù)服務(wù)中心功能和作用的關(guān)鍵。這不僅要求政務(wù)服務(wù)中心以“三集中”為核心，以建立“批管分離”體制為重點，理順內(nèi)設(shè)機構(gòu)配置，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)，積極推動現(xiàn)有職能的重新組合，把政府從日常的政務(wù)事務(wù)中解脫出來，促使政府集中于政策的制定和執(zhí)行，實施管理流程科學(xué)再造，將進(jìn)駐中心各部門政務(wù)服務(wù)的項目、內(nèi)容及方式分門別類地有機結(jié)合起來，形成管理流程的串聯(lián)、互聯(lián)與并聯(lián)，實現(xiàn)集中辦公、流水審批、各自促進(jìn)、相互制約、合規(guī)高效的“一站式”服務(wù)；而且還要培育發(fā)展社會中介組織，強化對社會團(tuán)體、行業(yè)組織和中介機構(gòu)依法分類管理、完善自律機制，不斷提高其公共服務(wù)能力，引導(dǎo)更多非政府公共組織加入政務(wù)服務(wù)提供者的行列，為公眾提供全程化、標(biāo)準(zhǔn)化、優(yōu)質(zhì)化的政務(wù)服務(wù)，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)提供主體的多元化。
?。ㄈ┲贫ㄕ?wù)服務(wù)規(guī)范，促進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系形成
在傳統(tǒng)的服務(wù)行政運行模式的基礎(chǔ)上，將標(biāo)準(zhǔn)化管理理念引入公共服務(wù)領(lǐng)域，制定政務(wù)服務(wù)規(guī)范，建立起公共行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系，實現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)化、服務(wù)方法規(guī)范化、服務(wù)過程程序化，是政務(wù)服務(wù)中心未來發(fā)展的重要方向。一方面，確立服務(wù)窗口建設(shè)、服務(wù)窗口環(huán)境、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)模式、服務(wù)程序、服務(wù)崗位等方面的標(biāo)準(zhǔn)，將有助于進(jìn)一步明晰窗口職能和權(quán)限，將服務(wù)的內(nèi)容、程序、環(huán)境等方面問題用制度、規(guī)章的形式加以規(guī)范，使以往諸多部門之間交叉、重復(fù)、扯不清的審批問題得到了妥善解決；另一方面，實現(xiàn)單一性服務(wù)窗口公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、市政設(shè)施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、城市公共信息公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、公共企業(yè)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、專題公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的銜接，可以增加社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有效地限制行政服務(wù)中的自由裁量權(quán)，有力促進(jìn)無縫隙化，促進(jìn)各部門協(xié)作，大幅提高行政效率。
?。ㄋ模┩卣构δ芊秶瑯?gòu)建統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府主要承擔(dān)著“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的職能。以往政府倚重于管理與控制，在一定程度上忽視了公共服務(wù)質(zhì)量提升與范圍拓展。政務(wù)服務(wù)中心作為政府體制改革的重要載體，要實現(xiàn)健康發(fā)展，必須拓展其功能范圍，提升政務(wù)服務(wù)品質(zhì)，在明確組織機構(gòu)變革、管理體制創(chuàng)新及組織文化變革的基礎(chǔ)上，逐步納入包括社會資源、自然資源、行政資源在內(nèi)的公共資源交易事項，不斷延伸社保繳費、戶籍管理、車輛上戶、行政復(fù)議、立法咨詢、群眾投訴等公共服務(wù)事項，重點在政府信息公開透明、多部門行政審批的聯(lián)審聯(lián)辦等環(huán)節(jié)上著力，致力于形成服務(wù)功能完整、事項齊全的公共服務(wù)平臺。
（五）突出程序整合，關(guān)注政務(wù)服務(wù)事項的流程優(yōu)化
隨著政務(wù)服務(wù)中心性質(zhì)的法定化，其承擔(dān)的功能職責(zé)、工作程序與業(yè)務(wù)流程都要實行規(guī)范化管理，以“服務(wù)公眾、群眾滿意”為目標(biāo)，清理不合理的行政許可項目及非行政許可項目，重新認(rèn)定政務(wù)服務(wù)中心的管理權(quán)限與功能職責(zé)，從便于行政相對人的視角，在打亂以往隸屬關(guān)系和程式的基礎(chǔ)上，盡可能地將保留后的行政許可項目和非行政許可項目全面集中到窗口受理與辦結(jié)，并引入與之相關(guān)的中介服務(wù)項目，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的集約化與便民化。在此基礎(chǔ)上，突出程序整合，努力減少申報資料、減少審批程序、減少流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)、減少辦理時限，重新針對項目制定具體而細(xì)致的辦理流程，全面推行聯(lián)合辦理，不斷擴大聯(lián)審聯(lián)辦的使用范圍。凡一個行政許可或政務(wù)服務(wù)項目涉及兩個以上機關(guān)辦理的，要實現(xiàn)由先后串聯(lián)式辦理向同時并聯(lián)式辦理的轉(zhuǎn)變，重點針對以往部門之間相互把關(guān)、變相抬高審批條件的項目，部門之間的規(guī)定“打架”、互為因果而無所適從的項目，進(jìn)行業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，要在不違反法律法規(guī)的前提下，打破弊端，尋求突破，大膽推出全新的政務(wù)服務(wù)實現(xiàn)方式。
（六）監(jiān)督權(quán)力運行透明，夯實創(chuàng)建服務(wù)型政府的機構(gòu)載體
政務(wù)服務(wù)中心作為行政審批權(quán)集中行使的重要機構(gòu)，同時也是監(jiān)督權(quán)力公開透明運行、從源頭上預(yù)防和治理腐敗的有效平臺。未來的政務(wù)服務(wù)中心，應(yīng)按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、分步實施的原則，充分利用現(xiàn)有政府的信息化資源，建立起完整的公眾信息網(wǎng)絡(luò)或政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)各級政府網(wǎng)絡(luò)與政務(wù)服務(wù)中心及部門局域網(wǎng)的聯(lián)網(wǎng)，確保系統(tǒng)兼容，將政務(wù)服務(wù)中心相關(guān)事項的申報資料、受理條件、格式本文、辦理程序、辦理結(jié)果及投訴渠道等各項要素，通過網(wǎng)絡(luò)公示、電話查詢、窗口反饋等形式公開，保障廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，確保權(quán)力在陽光下運行；嚴(yán)格行政審批的監(jiān)管，建立順暢的投訴機制，充分發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，形成立體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，強化對行政權(quán)力的全過程監(jiān)督，使窗口單位和窗口工作人員始終處于各種監(jiān)督機制之中，確保權(quán)力行使的全程監(jiān)督；充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)的專業(yè)監(jiān)督，推行紀(jì)檢監(jiān)察部門的駐點監(jiān)督，將政務(wù)服務(wù)中心作為窗口單位實行效能監(jiān)察、財務(wù)監(jiān)察和源頭治腐的主要陣地，并嚴(yán)格實行“收支兩條線管理”的財政制度，將行政機關(guān)所有收費上繳財政，由財政統(tǒng)一調(diào)配使用，并保障窗口單位的運行經(jīng)費，從經(jīng)濟(jì)利益根源上解決多頭審批等問題；全面加強政務(wù)服務(wù)中心的人員管理、授權(quán)管理和辦件管理，逐步完善政務(wù)服務(wù)的網(wǎng)上公告、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上審批和網(wǎng)上監(jiān)管功能，逐步實現(xiàn)通過電腦網(wǎng)絡(luò)辦理審批、交費、咨詢、辦證等事項，讓人民群眾得到更加快捷、方便的服務(wù)，真正把政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)成為服務(wù)型政府的重要載體。
課題組長：靳江好
成員：王成安張霽星張文萍張定安李方芳解亞紅文宏赫鄭飛劉杰
執(zhí)筆人：文宏赫鄭飛
