在城鎮(zhèn)化過程中，農民市民化是一個不可能繞過去的問題。解決農民市民化問題，戶籍制度改革又是一個不可能繞過去的問題。黨的十八大報告提出“加快改革戶籍制度，有序推進農業(yè)轉移人口市民化”，強調了戶籍制度改革對推進農民市民化的重要意義。
當前，我國的城鄉(xiāng)二元結構不僅表現在城市與農村的差距上，而且表現在城市內部農民工與市民的差距上。農民工與市民的差距是城鄉(xiāng)二元結構在城市的縮影。這種二元結構的背后，實際上是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”這兩種不同的戶籍，承擔不同的義務，享受不同的權利，獲得不同的待遇。如果我們處理不好這種二元結構問題，就會妨礙工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，甚至有可能落入“中等收入陷阱”。從世界范圍看，日本、韓國等國家之所以能夠順利地從中等收入邁向高收入，很重要的一個原因就在于注意理順城鄉(xiāng)關系，最大限度地縮小城鄉(xiāng)差距；而拉丁美洲和東南亞的一些國家之所以陷入“中等收入陷阱”，很重要的一個原因就是其發(fā)展是建立在城鄉(xiāng)差距擴大的基礎上。正反兩方面的經驗教訓提醒我們，必須加快改革戶籍制度，推進農民市民化，努力消除城鄉(xiāng)二元結構。
2001年以來，國務院有關戶籍制度改革的文件多次提出地級市以下市區(qū)逐步放開戶籍制度，但卻遲遲落實不下去。雖然有許多地方也作了一些改革，但更多是停留在取消形式上的戶籍差別，即僅僅在戶籍登記上體現城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而依托在戶籍身份上的一系列差別待遇，其改革進展甚為緩慢。其實，深化戶籍制度改革的關鍵在于賦權和增利，即通過一系列制度改革，賦予農民與市民同等權利，分享同等利益，獲得同等待遇，最終改變城鄉(xiāng)居民的身份差別。戶籍制度改革之所以特別敏感，就在于它是直接與就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老以及其他社會福利掛鉤。也就是說，要把一個農民轉變?yōu)槊鋵嵉氖忻瘢度氩簧儇斄?。根據我國許多城市的實際情況，要在不降低原有市民基本公共服務水平的前提下馬上實現城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，是有難度的。
因此，改革戶籍制度，變農民為市民，關鍵在于賦權和增利，使農民與市民享受相同的基本公共服務。通過戶籍制度改革推進農民市民化，不僅取決于改革的力度，而且取決于發(fā)展的程度，即取決于各方面的承受能力。不顧基本公共服務的能力推進戶籍制度改革，是不切實際的制度安排。在目前情況下，戶籍制度改革較為切實的辦法就是因地制宜、區(qū)別對待。具體路徑可以是：一是放開小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍落戶限制。只要有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所，就應當允許農民在小城市和小城鎮(zhèn)落戶，并享受當地市民的一切公共福利待遇。由于小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務水平較低，地方政府的負擔較輕，這項政策要落實到位是比較容易的。二是逐步放開大中城市的戶籍落戶限制。具體而言，應該以農民主要是農民工的工作年限、居住條件、信用記錄、專業(yè)技能、教育水平、社會貢獻以及參加社會保障交費狀況等，作為落戶積分的標準，按分數高低，先后分期分批落戶，循序漸進地推進農民工市民化。三是在尚不具備大規(guī)模放開戶籍落戶條件的大城市和特大城市，應當逐步改變以往按戶籍人口配置公共資源的政策，著力改善農民工的公共服務待遇，逐步實現基本公共服務均等化。同時，加強對農民工的權益保護，著力推進社會公平，緩解市民與農民工之間的矛盾。
但是，上述的戶籍制度改革路徑只是基于現實國情的一種權宜之計，它在實踐中會遇到一些難題。大城市和特大城市不僅就業(yè)機會多，而且公共服務水平高，深受農民喜愛，但大城市和特大城市的落戶門檻很高，限制很嚴。小城市和小城鎮(zhèn)普遍存在著產業(yè)集聚程度較低、就業(yè)機會較少、公共服務不完善的問題，對農民的吸引力不強，真正樂意到小城市和小城鎮(zhèn)落戶的農民不多。換言之，農民越想落戶的城市，越難落戶；農民越不想落戶的城市，越容易落戶。解決這一難題，需要把戶籍制度改革作為一項系統(tǒng)工程。比如，要真正讓農民愿意到小城市和小城鎮(zhèn)落戶，就必須增強小城市和小城鎮(zhèn)的產業(yè)集聚功能、公共服務功能以及居住功能。這就要求通過合理的產業(yè)政策，引導產業(yè)在大中小城市之間合理布局，不斷提高小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務水平。而從根本上說，必須積極創(chuàng)造條件縮小城鄉(xiāng)戶籍背后的公共福利差別，朝著基本公共服務均等化的方向努力。一旦實現了城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，城鄉(xiāng)戶籍差別就自然而然消失了，農民市民化問題解決起來就比較容易了。 （作者是廈門大學經濟學院教授）
