發(fā)達(dá)國家環(huán)境公共治理經(jīng)驗的啟示

中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化正處于加速時期。一方面，由于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大、消費(fèi)擴(kuò)張以及消費(fèi)方式變化、人口增長等各種因素對資源消耗和污染排放的增加，使得環(huán)境前景不容樂觀；另一方面，面對錯綜復(fù)雜的環(huán)境問題，環(huán)境公共治理的理念、法律制度和治理模式等都難以適應(yīng)環(huán)境治理實踐的要求，治理主體和治理手段單一、法律制度不完善、體制機(jī)制創(chuàng)新滯后、公民參與程度低、治理信息不透明等諸多缺陷顯露無遺。發(fā)達(dá)國家環(huán)境公共治理的上述經(jīng)驗給我們的啟示是：

樹立人與自然和諧共生的理念。在中華文明的歷史長河中，人與自然的關(guān)系一直被視為“天人關(guān)系”，倡導(dǎo)“天人合一”的和諧理念。新中國成立后，為了盡快擺脫貧困落后面貌，鞏固新生政權(quán)，奠定工業(yè)基礎(chǔ)，曾經(jīng)倡導(dǎo)人定勝天、征服自然的倫理道德觀，并付諸經(jīng)濟(jì)社會實踐，其影響深遠(yuǎn)。市場化改革以來，一些地方極力追求經(jīng)濟(jì)增長和物質(zhì)財富進(jìn)步，忽略了人的精神、道義、美德等崇高價值，在物質(zhì)和精神之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的分裂與失衡。從某種意義上說，中國生態(tài)環(huán)境危機(jī)實質(zhì)上是人的精神危機(jī)，環(huán)境問題實質(zhì)上是生態(tài)倫理道德問題。只有喚醒人們的生態(tài)意識，培育人們熱愛生命、熱愛自然、與自然和諧相處的內(nèi)在情感，才能正確認(rèn)識和處理人與自然的關(guān)系；只有具備高尚的道德才能自覺遵循保護(hù)環(huán)境的行為準(zhǔn)則，改變生產(chǎn)方式和生活方式，主動履行對自然的道德責(zé)任和義務(wù)，促進(jìn)人與自然、人與社會和諧發(fā)展。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，走可持續(xù)發(fā)展之路。中國自1978年改革開放以來，一直堅持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，直到2012年黨的十八大首次將“生態(tài)文明建設(shè)”納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”的總體布局，時間已過去了34年。在此期間，中國經(jīng)濟(jì)的增長方式是粗放式的，即以GDP和財政收入為導(dǎo)向，以高投資、高出口、高資源能源消耗、低土地成本和勞動力成本為路徑，是不可持續(xù)的。日本從20世紀(jì)50年代的“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”到20世紀(jì)80年代“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要”，再到21世紀(jì)“環(huán)境保護(hù)先行”和“環(huán)境立國”，大致經(jīng)過了50年的時間。從日本的經(jīng)驗看，中國應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式：一方面，政府要把可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境保護(hù)的核心價值，政府、環(huán)保組織通過環(huán)境教育、文化導(dǎo)向、輿論引導(dǎo)、倫理規(guī)范、道德感召等，喚醒全民的環(huán)境保護(hù)意識，真正將環(huán)境保護(hù)意識全面貫穿到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及人們的生活之中；另一方面，要通過技術(shù)進(jìn)步、結(jié)構(gòu)升級、法制約束、社會規(guī)范等，大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型。

樹立環(huán)境公共治理的系統(tǒng)觀。環(huán)境問題是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，因此，環(huán)境公共治理應(yīng)樹立系統(tǒng)觀。英國運(yùn)用邏輯和數(shù)學(xué)方法，研究資源與環(huán)境系統(tǒng)的運(yùn)動規(guī)律，通過計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等手段，對組織所擁有的人、財、物、信息等資源進(jìn)行合理配置和協(xié)調(diào)。中國環(huán)境保護(hù)機(jī)制不合理，在很大程度上是因為缺乏資源與環(huán)境的系統(tǒng)管理體系，使得環(huán)保往往停留在口號上，決策者、監(jiān)督者、執(zhí)行者三者之間沒有建立起良性互動機(jī)制。提高中國環(huán)境公共治理績效，必須樹立系統(tǒng)觀，針對資源與環(huán)境如何評價、保護(hù)、分配、開發(fā)、利用、恢復(fù)、補(bǔ)救和重建、監(jiān)測監(jiān)管等環(huán)節(jié)，進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的環(huán)境公共政策及相關(guān)政策制定，將資源與環(huán)境管理中所有的要素調(diào)動起來，形成一個有機(jī)的良性互動系統(tǒng)。通過樹立系統(tǒng)觀、建立系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)、合理劃分環(huán)境監(jiān)管職責(zé)權(quán)限、整合環(huán)境公共治理中的各種要素等，提高環(huán)境公共治理效率，降低環(huán)境風(fēng)險，提高環(huán)境質(zhì)量。

推進(jìn)環(huán)境社會科學(xué)理論發(fā)展。西方國家工業(yè)化進(jìn)程中層出不窮的環(huán)境問題，促進(jìn)了環(huán)境社會科學(xué)理論發(fā)展創(chuàng)新，反過來，環(huán)境理論的發(fā)展創(chuàng)新又為環(huán)境公共治理實踐提供了強(qiáng)大動力。隨著中國工業(yè)化進(jìn)程的加快以及環(huán)境矛盾的日益凸顯，雖然環(huán)境倫理學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境法學(xué)、環(huán)境哲學(xué)、環(huán)境社會學(xué)、環(huán)境政治學(xué)等若干環(huán)境社會科學(xué)在中國誕生，但總體上看，中國的環(huán)境理論研究仍然滯后于環(huán)境實踐，而且理論研究基本上還處于引進(jìn)、學(xué)習(xí)和吸收西方國家環(huán)境理論的階段，缺乏與中國環(huán)境實踐的深度融合，環(huán)境理論界與相關(guān)公共決策部門以及社會公眾之間的良性互動關(guān)系也遠(yuǎn)未形成。立足于中國實際，學(xué)習(xí)借鑒國外理論研究成果，推進(jìn)中國的環(huán)境理論研究、環(huán)境知識傳播以及環(huán)境教育發(fā)展，培養(yǎng)全民環(huán)境意識，促進(jìn)環(huán)境理論研究與政府公共決策和公民環(huán)境行動之間的良性互動等，任重而道遠(yuǎn)。

健全環(huán)境法律制度。中國環(huán)境保護(hù)的立法進(jìn)程明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且環(huán)境立法缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，加之環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)，甚至環(huán)境法律在某些地方形同虛設(shè)。為此，需要學(xué)習(xí)借鑒西方國家環(huán)境立法經(jīng)驗，立足于中國實際，按照可持續(xù)發(fā)展原則、預(yù)防污染和有效控制跨界污染原則，水、大氣、固體廢物等污染綜合控制原則，公眾參與原則，以及環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合決策原則等，加快建立健全各項環(huán)境保護(hù)法律制度，特別是污染物總量控制、許可證、排污費(fèi)、環(huán)境影響評價、環(huán)境審計等方面的環(huán)境法律制度，使之更加完備、更加透明、更加公正，并且把污染綜合控制和全過程控制作為這些法律制度的基本目標(biāo)。

合理劃分環(huán)境公共治理職能，建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。從中國實際情況看，中央政府與地方政府之間的環(huán)境公共治理責(zé)權(quán)劃分有待進(jìn)一步明確，環(huán)境保護(hù)職能需要逐步向?qū)ｉT環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)適當(dāng)整合。中央政府的環(huán)保職能應(yīng)主要定位在國家和民生利益層次，著力提高環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、政策和重大問題的參與權(quán)、話語權(quán)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。中央政府要通過提供環(huán)境技術(shù)、資金、信息等手段激勵約束地方政府環(huán)境公共治理行為，同時，要大力發(fā)展環(huán)保組織，形成環(huán)境保護(hù)治理的合力，提高環(huán)境治理公共治理績效。在監(jiān)管機(jī)制上，應(yīng)按照“統(tǒng)一、綜合、協(xié)調(diào)、開放”等原則，通過建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、綜合決策機(jī)制和社會參與機(jī)制，確保監(jiān)管機(jī)制高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，實現(xiàn)防治環(huán)境污染、減低健康風(fēng)險、遏制生態(tài)惡化、保證資源安全、提高環(huán)境質(zhì)量等政策目標(biāo)。

轉(zhuǎn)換環(huán)境管理體制機(jī)制。從國外的情況看，只有政府高度重視以及相關(guān)機(jī)構(gòu)通力合作，環(huán)境治理績效和環(huán)境保護(hù)工作才能取得進(jìn)展。為此，適應(yīng)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”向“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的客觀要求，中國應(yīng)主動創(chuàng)新環(huán)境公共治理體制機(jī)制。一是創(chuàng)新環(huán)境管理體制，持續(xù)提升環(huán)境綜合決策能力和統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)威，包括依法明確劃分各級政府在環(huán)境保護(hù)方面的職權(quán)，健全政府部門之間的協(xié)商機(jī)制和程序；二是在管理方式上，應(yīng)從被動的、部門的管理向積極的、綜合的管理發(fā)展轉(zhuǎn)變，采取流域管理、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理、經(jīng)濟(jì)激勵手段、鼓勵公眾參與、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、跨部門協(xié)調(diào)等多種手段及途徑，提高治理績效；三是強(qiáng)化法律制度建設(shè)，長期以來，中國環(huán)境公共治理的法律制度建設(shè)，主要側(cè)重于環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)部，帶有明顯的部門化、封閉化色彩，難以適應(yīng)環(huán)境公共治理的要求，從趨勢上看，環(huán)境法律制度創(chuàng)新的方向，應(yīng)該是加強(qiáng)和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)行政主管部門與其他相關(guān)政府部門以及整個社會的協(xié)調(diào)與合作，通過對環(huán)境公共治理行為規(guī)則的制定和規(guī)范，消除環(huán)境公共治理的體制性障礙。

注重利用市場手段。我國環(huán)境公共治理的手段單一，過分依賴關(guān)停并轉(zhuǎn)、處罰等行政性手段，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》重點(diǎn)規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)、管理責(zé)任分工、監(jiān)督和處罰等，較少激勵節(jié)能環(huán)保的經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用。實踐證明，僅靠行政命令、檢查和處罰難以達(dá)到可持續(xù)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。相反，利用經(jīng)濟(jì)政策鼓勵節(jié)能減排的成功案例則并不鮮見。中國環(huán)境公共治理手段應(yīng)趨于多元化，并且應(yīng)當(dāng)更加注重市場機(jī)制。例如，可以取消水、能源、化肥、農(nóng)藥等的補(bǔ)貼，明確資源和環(huán)境的產(chǎn)權(quán)，征收環(huán)境稅、費(fèi)，廣泛使用排污許可證等，通過環(huán)境成本內(nèi)部化或生態(tài)補(bǔ)償方式來減少環(huán)境損失，改善環(huán)境質(zhì)量。

推進(jìn)環(huán)境信息公開，注重公民參與。從國外的情況看，鼓勵公民參與和民間環(huán)保組織的發(fā)展，建立環(huán)境信息公開制度，對提高環(huán)境公共治理績效至關(guān)重要。其基本內(nèi)容包括：推進(jìn)環(huán)境信息公開化，保障公眾環(huán)境知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；促進(jìn)環(huán)境決策民主化，為公眾參與制定明晰的程序，特別是在影響環(huán)境的重大項目決策中的程序與權(quán)利；逐步擴(kuò)大環(huán)境訴訟的主體范圍，將公眾日趨增長的環(huán)境權(quán)益要求納入規(guī)范有序的管理之中，等等。就環(huán)境信息公開而言，應(yīng)該建立和完善環(huán)保政務(wù)公開制度，地區(qū)水質(zhì)、飲用水質(zhì)量、食品檢測公布制度，企業(yè)環(huán)保行為評估公示制度，重點(diǎn)污染源企業(yè)主要污染物自行監(jiān)測信息向社會公開等，以便于公眾知情、監(jiān)督。

公眾參與是受到世界各國公認(rèn)的重要而有效的環(huán)境管理機(jī)制，已成為西方國家環(huán)境公共治理中的重要力量。與之相比，我國環(huán)境公共治理中的公眾參與程度低，力量薄弱。由于信息不公開，社會公眾不僅無法參與到環(huán)境問題的解決過程中，而且容易產(chǎn)生眾多謠言，引起公眾誤解、恐慌，甚至導(dǎo)致公眾對政府的不信任。從發(fā)展趨勢看，中國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法，保障強(qiáng)公眾參與，建立完善知情制度、聽證會制度、監(jiān)督制度、公訴制度等，進(jìn)一步健全環(huán)境信息公開制度，規(guī)范環(huán)境信息公開的主體、內(nèi)容、方法以及責(zé)任，明確公眾獲取環(huán)境信息的法律程序、途徑和方式，為公眾參與和法律訴諸開辟有效渠道。