發(fā)達國家環(huán)境公共治理經(jīng)驗的啟示

中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化正處于加速時期。一方面，由于經(jīng)濟持續(xù)增長與經(jīng)濟規(guī)模擴大、消費擴張以及消費方式變化、人口增長等各種因素對資源消耗和污染排放的增加，使得環(huán)境前景不容樂觀；另一方面，面對錯綜復雜的環(huán)境問題，環(huán)境公共治理的理念、法律制度和治理模式等都難以適應環(huán)境治理實踐的要求，治理主體和治理手段單一、法律制度不完善、體制機制創(chuàng)新滯后、公民參與程度低、治理信息不透明等諸多缺陷顯露無遺。發(fā)達國家環(huán)境公共治理的上述經(jīng)驗給我們的啟示是：

樹立人與自然和諧共生的理念。在中華文明的歷史長河中，人與自然的關系一直被視為“天人關系”，倡導“天人合一”的和諧理念。新中國成立后，為了盡快擺脫貧困落后面貌，鞏固新生政權，奠定工業(yè)基礎，曾經(jīng)倡導人定勝天、征服自然的倫理道德觀，并付諸經(jīng)濟社會實踐，其影響深遠。市場化改革以來，一些地方極力追求經(jīng)濟增長和物質財富進步，忽略了人的精神、道義、美德等崇高價值，在物質和精神之間出現(xiàn)了嚴重的分裂與失衡。從某種意義上說，中國生態(tài)環(huán)境危機實質上是人的精神危機，環(huán)境問題實質上是生態(tài)倫理道德問題。只有喚醒人們的生態(tài)意識，培育人們熱愛生命、熱愛自然、與自然和諧相處的內在情感，才能正確認識和處理人與自然的關系；只有具備高尚的道德才能自覺遵循保護環(huán)境的行為準則，改變生產(chǎn)方式和生活方式，主動履行對自然的道德責任和義務，促進人與自然、人與社會和諧發(fā)展。

轉變經(jīng)濟增長方式，走可持續(xù)發(fā)展之路。中國自1978年改革開放以來，一直堅持“以經(jīng)濟建設為中心”，直到2012年黨的十八大首次將“生態(tài)文明建設”納入社會主義現(xiàn)代化建設“五位一體”的總體布局，時間已過去了34年。在此期間，中國經(jīng)濟的增長方式是粗放式的，即以GDP和財政收入為導向，以高投資、高出口、高資源能源消耗、低土地成本和勞動力成本為路徑，是不可持續(xù)的。日本從20世紀50年代的“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”到20世紀80年代“環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展同等重要”，再到21世紀“環(huán)境保護先行”和“環(huán)境立國”，大致經(jīng)過了50年的時間。從日本的經(jīng)驗看，中國應加快轉變經(jīng)濟增長方式：一方面，政府要把可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境保護的核心價值，政府、環(huán)保組織通過環(huán)境教育、文化導向、輿論引導、倫理規(guī)范、道德感召等，喚醒全民的環(huán)境保護意識，真正將環(huán)境保護意識全面貫穿到經(jīng)濟社會發(fā)展以及人們的生活之中；另一方面，要通過技術進步、結構升級、法制約束、社會規(guī)范等，大力促進經(jīng)濟增長方式轉型。

樹立環(huán)境公共治理的系統(tǒng)觀。環(huán)境問題是一個復雜的系統(tǒng)性問題，因此，環(huán)境公共治理應樹立系統(tǒng)觀。英國運用邏輯和數(shù)學方法，研究資源與環(huán)境系統(tǒng)的運動規(guī)律，通過計劃、組織、領導和控制等手段，對組織所擁有的人、財、物、信息等資源進行合理配置和協(xié)調。中國環(huán)境保護機制不合理，在很大程度上是因為缺乏資源與環(huán)境的系統(tǒng)管理體系，使得環(huán)保往往停留在口號上，決策者、監(jiān)督者、執(zhí)行者三者之間沒有建立起良性互動機制。提高中國環(huán)境公共治理績效，必須樹立系統(tǒng)觀，針對資源與環(huán)境如何評價、保護、分配、開發(fā)、利用、恢復、補救和重建、監(jiān)測監(jiān)管等環(huán)節(jié)，進行系統(tǒng)科學的環(huán)境公共政策及相關政策制定，將資源與環(huán)境管理中所有的要素調動起來，形成一個有機的良性互動系統(tǒng)。通過樹立系統(tǒng)觀、建立系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)、合理劃分環(huán)境監(jiān)管職責權限、整合環(huán)境公共治理中的各種要素等，提高環(huán)境公共治理效率，降低環(huán)境風險，提高環(huán)境質量。

推進環(huán)境社會科學理論發(fā)展。西方國家工業(yè)化進程中層出不窮的環(huán)境問題，促進了環(huán)境社會科學理論發(fā)展創(chuàng)新，反過來，環(huán)境理論的發(fā)展創(chuàng)新又為環(huán)境公共治理實踐提供了強大動力。隨著中國工業(yè)化進程的加快以及環(huán)境矛盾的日益凸顯，雖然環(huán)境倫理學、環(huán)境經(jīng)濟學、環(huán)境法學、環(huán)境哲學、環(huán)境社會學、環(huán)境政治學等若干環(huán)境社會科學在中國誕生，但總體上看，中國的環(huán)境理論研究仍然滯后于環(huán)境實踐，而且理論研究基本上還處于引進、學習和吸收西方國家環(huán)境理論的階段，缺乏與中國環(huán)境實踐的深度融合，環(huán)境理論界與相關公共決策部門以及社會公眾之間的良性互動關系也遠未形成。立足于中國實際，學習借鑒國外理論研究成果，推進中國的環(huán)境理論研究、環(huán)境知識傳播以及環(huán)境教育發(fā)展，培養(yǎng)全民環(huán)境意識，促進環(huán)境理論研究與政府公共決策和公民環(huán)境行動之間的良性互動等，任重而道遠。

健全環(huán)境法律制度。中國環(huán)境保護的立法進程明顯滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，而且環(huán)境立法缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調性，加之環(huán)境執(zhí)法不嚴，甚至環(huán)境法律在某些地方形同虛設。為此，需要學習借鑒西方國家環(huán)境立法經(jīng)驗，立足于中國實際，按照可持續(xù)發(fā)展原則、預防污染和有效控制跨界污染原則，水、大氣、固體廢物等污染綜合控制原則，公眾參與原則，以及環(huán)境與經(jīng)濟綜合決策原則等，加快建立健全各項環(huán)境保護法律制度，特別是污染物總量控制、許可證、排污費、環(huán)境影響評價、環(huán)境審計等方面的環(huán)境法律制度，使之更加完備、更加透明、更加公正，并且把污染綜合控制和全過程控制作為這些法律制度的基本目標。

合理劃分環(huán)境公共治理職能，建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管機制。從中國實際情況看，中央政府與地方政府之間的環(huán)境公共治理責權劃分有待進一步明確，環(huán)境保護職能需要逐步向專門環(huán)境保護機構適當整合。中央政府的環(huán)保職能應主要定位在國家和民生利益層次，著力提高環(huán)境保護機構對國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、政策和重大問題的參與權、話語權和統(tǒng)籌協(xié)調能力。中央政府要通過提供環(huán)境技術、資金、信息等手段激勵約束地方政府環(huán)境公共治理行為，同時，要大力發(fā)展環(huán)保組織，形成環(huán)境保護治理的合力，提高環(huán)境治理公共治理績效。在監(jiān)管機制上，應按照“統(tǒng)一、綜合、協(xié)調、開放”等原則，通過建立統(tǒng)一的監(jiān)管機制、協(xié)調機制、綜合決策機制和社會參與機制，確保監(jiān)管機制高效協(xié)調運轉，實現(xiàn)防治環(huán)境污染、減低健康風險、遏制生態(tài)惡化、保證資源安全、提高環(huán)境質量等政策目標。

轉換環(huán)境管理體制機制。從國外的情況看，只有政府高度重視以及相關機構通力合作，環(huán)境治理績效和環(huán)境保護工作才能取得進展。為此，適應“以經(jīng)濟建設為中心”向“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略轉變的客觀要求，中國應主動創(chuàng)新環(huán)境公共治理體制機制。一是創(chuàng)新環(huán)境管理體制，持續(xù)提升環(huán)境綜合決策能力和統(tǒng)一監(jiān)管權威，包括依法明確劃分各級政府在環(huán)境保護方面的職權，健全政府部門之間的協(xié)商機制和程序；二是在管理方式上，應從被動的、部門的管理向積極的、綜合的管理發(fā)展轉變，采取流域管理、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理、經(jīng)濟激勵手段、鼓勵公眾參與、加強機構能力建設、跨部門協(xié)調等多種手段及途徑，提高治理績效；三是強化法律制度建設，長期以來，中國環(huán)境公共治理的法律制度建設，主要側重于環(huán)境保護部門內部，帶有明顯的部門化、封閉化色彩，難以適應環(huán)境公共治理的要求，從趨勢上看，環(huán)境法律制度創(chuàng)新的方向，應該是加強和促進環(huán)境保護行政主管部門與其他相關政府部門以及整個社會的協(xié)調與合作，通過對環(huán)境公共治理行為規(guī)則的制定和規(guī)范，消除環(huán)境公共治理的體制性障礙。

注重利用市場手段。我國環(huán)境公共治理的手段單一，過分依賴關停并轉、處罰等行政性手段，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》重點規(guī)定了環(huán)境保護的標準、管理責任分工、監(jiān)督和處罰等，較少激勵節(jié)能環(huán)保的經(jīng)濟手段運用。實踐證明，僅靠行政命令、檢查和處罰難以達到可持續(xù)的環(huán)境保護目標。相反，利用經(jīng)濟政策鼓勵節(jié)能減排的成功案例則并不鮮見。中國環(huán)境公共治理手段應趨于多元化，并且應當更加注重市場機制。例如，可以取消水、能源、化肥、農藥等的補貼，明確資源和環(huán)境的產(chǎn)權，征收環(huán)境稅、費，廣泛使用排污許可證等，通過環(huán)境成本內部化或生態(tài)補償方式來減少環(huán)境損失，改善環(huán)境質量。

推進環(huán)境信息公開，注重公民參與。從國外的情況看，鼓勵公民參與和民間環(huán)保組織的發(fā)展，建立環(huán)境信息公開制度，對提高環(huán)境公共治理績效至關重要。其基本內容包括：推進環(huán)境信息公開化，保障公眾環(huán)境知情權和監(jiān)督權；促進環(huán)境決策民主化，為公眾參與制定明晰的程序，特別是在影響環(huán)境的重大項目決策中的程序與權利；逐步擴大環(huán)境訴訟的主體范圍，將公眾日趨增長的環(huán)境權益要求納入規(guī)范有序的管理之中，等等。就環(huán)境信息公開而言，應該建立和完善環(huán)保政務公開制度，地區(qū)水質、飲用水質量、食品檢測公布制度，企業(yè)環(huán)保行為評估公示制度，重點污染源企業(yè)主要污染物自行監(jiān)測信息向社會公開等，以便于公眾知情、監(jiān)督。

公眾參與是受到世界各國公認的重要而有效的環(huán)境管理機制，已成為西方國家環(huán)境公共治理中的重要力量。與之相比，我國環(huán)境公共治理中的公眾參與程度低，力量薄弱。由于信息不公開，社會公眾不僅無法參與到環(huán)境問題的解決過程中，而且容易產(chǎn)生眾多謠言，引起公眾誤解、恐慌，甚至導致公眾對政府的不信任。從發(fā)展趨勢看，中國應當加強立法，保障強公眾參與，建立完善知情制度、聽證會制度、監(jiān)督制度、公訴制度等，進一步健全環(huán)境信息公開制度，規(guī)范環(huán)境信息公開的主體、內容、方法以及責任，明確公眾獲取環(huán)境信息的法律程序、途徑和方式，為公眾參與和法律訴諸開辟有效渠道。