制度由人來設(shè)計、制定，也由人來執(zhí)行和遵守，歸根到底是為人服務(wù)的。而人總是生活在一定的社會制度之下，按制度設(shè)定的規(guī)程或范圍行事，受制度的激勵或限制。在制度與人的關(guān)系中，人是主動因素，也是可變因素，而制度具有穩(wěn)定性和長期性。用制度管權(quán)管事管人，核心是用制度管人。管住了人，也就管住了權(quán)和事。
在我國古代，就有一項以官為對象、以察官治官為主要目標的制度，這就是監(jiān)察制度。它產(chǎn)生于中華民族的文化土壤之中，內(nèi)容豐富，歷史悠久，連綿兩千余年，為封建國家的治理作出了重要貢獻。雖然我國古代監(jiān)察制度具有歷史的局限性，但以史為鑒，可知興替。了解我國古代的監(jiān)察制度，對于今天的制度建設(shè)有一定的參考意義。
監(jiān)察制度的產(chǎn)生與古代官僚制度的形成有密切聯(lián)系。據(jù)《史記》記載，戰(zhàn)國時期官僚制度逐漸取代世卿制度，監(jiān)察制度也隨之產(chǎn)生，出現(xiàn)了執(zhí)掌監(jiān)察、整肅百僚的御史官職。自戰(zhàn)國至晚清，監(jiān)察制度經(jīng)歷了兩千余年的發(fā)展歷程。漢武帝時，劃分天下為十三部監(jiān)察區(qū)，每部設(shè)部刺史一人，負責(zé)監(jiān)察地方長吏與豪強勢力。唐朝建立一臺三院的監(jiān)察體制，中央設(shè)御史臺為最高監(jiān)察機關(guān)，下設(shè)三院，分管百官、朝儀、巡按。明朝建立以后，改御史臺為都察院，特別重視御史巡按地方，將全國劃分為十三道監(jiān)察區(qū)，定期或不定期派御史巡按監(jiān)察。清朝在關(guān)外肇基階段便建立了都察院，入關(guān)以后監(jiān)察制度基本沿襲明制。
概括起來，監(jiān)察官的主要職掌有幾點：一是維持朝廷綱紀，確保國家活動得以有序運轉(zhuǎn)；二是糾彈官邪，即糾舉彈劾違法失職的官吏，維持吏治；三是監(jiān)察政務(wù)，從中央到地方形成一個監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，幾乎涵蓋國家的各項主要活動，以行政監(jiān)察與司法監(jiān)察為主；四是向中央薦舉地方廉吏與人才。監(jiān)察官員的品級不高，一般為八品官，但可監(jiān)察地方長吏以及朝官；他們是天子耳目，既可以向地方宣傳朝廷旨意與德化，又可把地方形勢、吏治狀態(tài)、農(nóng)業(yè)豐歉等及時上奏朝廷，便于朝廷決策。監(jiān)察官所起的作用主要是約束官吏權(quán)力的濫用，通過彈劾違法失職官吏來整肅官僚隊伍，通過巡按地方來溝通朝廷與地方之間的聯(lián)系，是整個國家機器運轉(zhuǎn)的調(diào)解器與平衡器。正因為如此，明太祖說，“中書政之本，都督府掌軍旅，御史臺糾察百司，朝廷紀綱，盡系于此”。
古代監(jiān)察制度歷經(jīng)兩千余年而未斷，是察官治官的典范，為我們提供了不少歷史借鑒：
其一，監(jiān)察制度需有法。我國古代的監(jiān)察法是法律體系中的重要組成部分，規(guī)定著監(jiān)察官的職掌與活動原則、據(jù)以察吏的法律根據(jù)等。早在漢武帝時，為便于刺史監(jiān)郡，就制定了《六條問事》，這可以說是最早的監(jiān)察法?！读鶙l問事》確定以兩千石高官與強宗豪右為監(jiān)察重點。至唐朝，隨著官僚制度的發(fā)展，其所制定的《監(jiān)察六法》規(guī)定凡是品官均在監(jiān)察之列，還規(guī)定了對德行孝悌的上報內(nèi)容。至清朝，制定的《欽定臺規(guī)》共八卷二十二目，可以說是集監(jiān)察立法之大成，是一部完備的監(jiān)察法典。
其二，監(jiān)察官有較高任職要求。正是由于監(jiān)察官乃察官之官，又稱為風(fēng)憲官，發(fā)揮著糾正風(fēng)紀、維持國家大經(jīng)大法的重要作用，因此對其任職條件較高。一是需要較高的文化素質(zhì)，常是科舉出身。二是重視思想品質(zhì)，以剛正嫉惡為選任標準。如唐高祖時，以萬年縣法曹孫伏伽誠直，指陳得失，無所回避，升為侍御史。三是必須有實際的施政經(jīng)驗。唐時，不經(jīng)歷州縣官的任職不得為監(jiān)察官；明朝規(guī)定，只有經(jīng)任兩任縣令者方可為御史。
其三，歷史表明，監(jiān)察制度對于維持國家綱紀、糾正官邪，保證官僚隊伍的整體素質(zhì)，養(yǎng)成“彰善癉惡”的官場風(fēng)氣起到了積極作用，是封建專制制度自我調(diào)整、自我改進、自我補救的重要措施。為了強化國家治理，需要治官；而治官必須察官，察官尤依有法。這些在我國古代監(jiān)察制度的發(fā)展中都得到了體現(xiàn)。
（作者為著名法律史學(xué)家、中國法律史學(xué)會顧問）
