我們課題組對該項目的公眾參與問題進行了評估。

本次評估主要采用了四種方法：

（1）文獻收集與整理：社會評價報告編寫人員查閱了大量有關(guān)社會評價、文獻資料及當?shù)氐慕y(tǒng)計資料，并走訪了政府有關(guān)部門，從中收集了大量有關(guān)土地征用、拆遷安置的政策，以及有關(guān)弱勢群體的補償安置政策及供暖優(yōu)惠政策等。

（2）座談會：本次社會評價報告編寫人員與項目相關(guān)人員共召開了5次座談會。

（3）訪談：社會評價報告編寫人員走訪了一些典型的鍋爐房和社區(qū)，與受影響人員及受益群眾進行了訪談，了解他們對本項目的看法，以及本項目的建設(shè)可能對他們造成的影響。

（4）問卷調(diào)查：針對受影響的鍋爐房臨時工進行了抽樣調(diào)查，共回收有效調(diào)查問卷 142份（占全體鍋爐工19%）。

本項目建設(shè)將造成87座鍋爐房關(guān)閉，包括國有供熱公司經(jīng)營管理的26座，企事業(yè)單位經(jīng)營管理的55座，民營鍋爐房6座，直接受影響的鍋爐工742人。

本項目主要的利益相關(guān)者包括：受征地影響的村委會，受供熱服務(wù)的居民、弱勢群體，原來的供熱方（小鍋爐業(yè)主）、承包經(jīng)營方（小鍋爐經(jīng)營者），小鍋爐房固定工、小鍋爐臨時工，當?shù)卣I(yè)主單位、設(shè)計單位和實施機構(gòu)。

對于這些受影響人，評估小組深入幾個有代表性的鍋爐房，對小鍋爐房的業(yè)主、受影響職工進行了訪談，了解他們對項目的看法以及可能對他們造成的影響。同時，針對受影響的小鍋爐房的鍋爐工（正式工和臨時工），專門做了一次問卷調(diào)查（抽樣19%）。本次問卷對國營的、民營的和企事業(yè)單位自管鍋爐房都進行了調(diào)查，共對142名鍋爐工進行了有效問卷調(diào)查，其中93.7%為男性；城區(qū)81人，農(nóng)村61人（大多數(shù)為城郊）；年齡基本在18～60歲之間，其中40～60歲的占調(diào)查總?cè)藬?shù)的64.5%，60歲以上的1人，調(diào)查人口中少數(shù)民族有4人（為滿族和蒙族），文化程度主要以初中為主，占調(diào)查總?cè)丝诘?3%。

從調(diào)查結(jié)果看，關(guān)閉小鍋爐對這些鍋爐臨時工有一定影響，但不是很大，因為在鍋爐房打工收入占總收入比重在50%以上的僅為27.5%。這些受影響的臨時工在非采暖期，大部分都在外面打工或回家種地。某縣的勞動力就業(yè)市場用工需求較大，工作也比較好找。我們在做安置意愿調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，大部分鍋爐房的正式工人都還希望到新的集中供熱公司中做正式工，而鍋爐房的臨時工人一部分也希望到集中供熱公司中做臨時工。如果不能安置，希望政府提供一些就業(yè)信息，他們好自己找工作。他們的安置意愿見表2。

評估小組人員在走訪了各類受影響人群之后，與政府項目辦進行了溝通，召開了座談會，把訪談的情況對項目單位進行了介紹，并分析了項目潛在的社會風險。其中最為關(guān)鍵的是由于項目建設(shè)導致61座小鍋爐房關(guān)閉，從而使鍋爐房經(jīng)營者和承包者經(jīng)濟受損，還會使647名季節(jié)性臨時工人失業(yè)。如果不能妥善安置這部分關(guān)閉的小鍋爐房的業(yè)主、承包人和員工，就有可能造成新的貧困人群和一系列社會問題。

評估組經(jīng)過與政府項目辦和項目單位協(xié)商，提出了減緩風險的措施。其中一個建議是廣泛的公眾參與。不僅在項目實施前要進行廣泛的公眾參與，在整個項目建設(shè)的過程中，也要進行廣泛的公眾參與，認真聽取各種利益相關(guān)者的意見，把隱藏的問題及早暴露出來，以利于項目的實施。通過各種媒體宣傳集中供熱項目，使老百姓更多地了解項目的建設(shè)和運行，積極參與到項目的建設(shè)過程中來。

我們的評估取得了明顯效果，主要表現(xiàn)為：首先，根據(jù)社評小組提出的建議，項目辦決定建立一個長期的項目監(jiān)測機制，由省、市項目辦負責內(nèi)部監(jiān)測，并聘請外部獨立監(jiān)測機構(gòu)進行半年一次的獨立監(jiān)測評估；其次，在項目實施前，政府將與受影響人進行廣泛的協(xié)商，了解他們的實際困難，積極聽取他們的意見，并且準備利用電視、廣播、報紙等媒體對項目進行告知和宣傳；第三，對于關(guān)閉小鍋爐房造成的業(yè)主和承包人的經(jīng)濟損失，以及關(guān)閉小鍋爐房造成的固定工和臨時工的失業(yè)問題，政府決定在項目實施前盡快出臺政策，制定詳細的安置計劃，盡量降低業(yè)主和承包人的經(jīng)濟損失，減低小鍋爐工的收入損失；第四，施工期間和運行期間需要的大量工作崗位，以關(guān)閉小鍋爐房受影響的工人作為用工首選。

以上案例說明，傳統(tǒng)的行政管理模式使公共部門績效管理權(quán)力主要掌握在領(lǐng)導人或上級組織手中，公眾只有在被邀請時才能參與到政府績效管理中去，公眾評議的結(jié)果往往也只是作為一種參考，對政府工作的改進往往沒有起到根本作用。因此，必須大力推進我國政府績效管理形成的制度體系建設(shè)，大力破除公眾參與的制度障礙。就公眾本身而言，他們不但希望參與這一過程，而且還希望這種參與是直接式的。然而，調(diào)查結(jié)果卻表明，公眾的實際參與程度仍然偏低，并且更多地表現(xiàn)為間接參與。不難理解的是，這種主要由政府機構(gòu)內(nèi)部人員設(shè)計和選擇的績效管理模式會更多地注重機構(gòu)內(nèi)部的預算、管理等需求或政治領(lǐng)導的需求，而不能很好地顧及公眾的需求與理解力。

政府要想讓公民參與政府績效管理，并達到一定的效果，就需要一批具有一定評估知識水平的公民來參與評估。目前，很多公民本身不具備有序參與的知識，又不能按照公民意愿來評估，評估出來的結(jié)果與大家的期望相去甚遠，不能保證效益和效率等專業(yè)化標準的突顯。雖然公眾有很多機會可以直接參與政府績效管理，但采取間接形式也可以有效地表達公共意志。如：在設(shè)計與選擇績效指標時，政府部門會從公眾滿意度或?qū)姷呢熑胃薪嵌瘸霭l(fā)，選擇能夠體現(xiàn)公眾意志的指標。當然，也有些地方為了更多地吸收公眾直接參與績效管理，采取了一些創(chuàng)新的做法以提升特定的政府服務(wù)與全面的政府績效管理的質(zhì)量。但是，大多情況下，相對于管理需求與預算需求而言，政府機構(gòu)更有可能漠視公眾意志，導致公眾的直接參與機會比較有限。