公共治理中的“第三方”：范圍與特點(diǎn)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，公共事務(wù)的管理在全球范圍內(nèi)日益沿著兩個(gè)維度進(jìn)行重塑：一個(gè)是整體性政府的內(nèi)視維度，一個(gè)是多主體協(xié)作共治的外視維度，這兩個(gè)維度的發(fā)展邏輯互動(dòng)成為當(dāng)代政府內(nèi)部權(quán)力制衡基礎(chǔ)上的整體性合力與政府外部權(quán)力——權(quán)利衡平基礎(chǔ)上的公眾參與相結(jié)合的公共治理。于是，在具體決策和公共事件中，在政府與公眾之間，為了公共利益和社會(huì)公正，“第三方”概念也被引入到公共治理當(dāng)中，且日益成為公共治理不可或缺的主體。但是，在公共治理中的“第三方”已經(jīng)因?yàn)榍榫车霓D(zhuǎn)換而具有了與沖突調(diào)解情境中不同的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，首先，公共治理中的“第三方”不是沖突調(diào)解者，而是公共事務(wù)管理的主體之一，是參與者；其次，公共治理中“第三方”的參與目的不是為了在相互沖突的利益之間進(jìn)行調(diào)解，而是以其職業(yè)化服務(wù)和利益關(guān)切來(lái)推動(dòng)公共利益的達(dá)成；最后，公共治理中“第三方”參與的價(jià)值追求更為多元，公正只是其中一種公共價(jià)值，且并不總是第三方參與的首要價(jià)值追求。因此，“第三方”的存在是依賴于情境的，其參與形式根據(jù)公共治理的屬性和領(lǐng)域而變化。

公共治理中的第一種“第三方”是決策情境中的“第三方”，往往是思想庫(kù)、利益相關(guān)方或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)，其作用是為決策提供多種選擇方案、利益平衡或科學(xué)化專業(yè)性支持。這種“第三方”往往在決策制定階段和決策評(píng)估階段發(fā)揮作用較大，其作用發(fā)揮的情況取決于以下條件：第一，“第三方”是否具有官方屬性。一般來(lái)說(shuō)，公共決策需要角度不同的多種備選方案，如果“第三方”是官方機(jī)構(gòu)，則與政府具有同質(zhì)性，其好處是對(duì)政府作為公共利益代表者和提取者的決策意圖具有相對(duì)的高度共識(shí)，而弊端也恰在于這種同質(zhì)性而可能使“第三方”機(jī)構(gòu)成為政府的附庸，在決策中淪為長(zhǎng)官意志的論證者。如果“第三方”是具有獨(dú)立價(jià)值追求和資源整合能力的非官方機(jī)構(gòu)，則更有利于決策方案的異質(zhì)性和多樣性，使政府有更多的備選方案，而其弊端則在于這種異質(zhì)性可能使“第三方”被操縱者收買而偏離決策的公共利益追求。第二，公共決策對(duì)專業(yè)技能的需求強(qiáng)度大小。如果決策事項(xiàng)對(duì)專業(yè)性的需求較高，如修建水壩，則以專業(yè)技術(shù)立身的“第三方”的備選方案、相關(guān)意見建議則更具有影響力，反之，則“第三方”的影響力取決于政府決策者是否有采納的意愿。第三，“第三方”的參與是否為公共決策的必經(jīng)程序，如果是必經(jīng)程序，則“第三方”的參與是必須的，其影響力也要比非必經(jīng)程序的參與大。第四，“第三方”參與的程序是否正當(dāng)，這是“第三方”作用發(fā)揮情況的關(guān)鍵條件，如果程序不被公眾認(rèn)可，則“第三方”的參與只能給決策者帶來(lái)負(fù)面影響。值得注意的是，利益相關(guān)方作為“第三方”作用的發(fā)揮還取決于決策所涉及的議題與“第三方”的權(quán)益指向之間的沖突性。

公共治理中的第二種“第三方”是在政府履行職能過(guò)程中的，主要存在于監(jiān)管和公共服務(wù)領(lǐng)域當(dāng)中。監(jiān)管中的“第三方”或是經(jīng)合法授權(quán)成為承接某種監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)，或更多情況下是受政府委托承擔(dān)政府行政審批、鑒定、資格審查等部分前置工作的機(jī)構(gòu)。市場(chǎng)和社會(huì)監(jiān)管是政府的重要職能，但這并不意味著政府對(duì)紛繁復(fù)雜且專業(yè)細(xì)分的市場(chǎng)和社會(huì)諸領(lǐng)域都具有專業(yè)鑒別力；同時(shí)，政府也不可能以財(cái)政供養(yǎng)領(lǐng)域?qū)拸V、數(shù)量龐大的專業(yè)人士。因此，授權(quán)或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管既便于節(jié)約政府開支，又能夠使政府在不墮監(jiān)管專業(yè)水平的情況下加強(qiáng)監(jiān)管針對(duì)性。相應(yīng)地，這就形成了介于政府和監(jiān)管對(duì)象之間的“第三方”，而這樣的“第三方”應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)性、中立性、非利益相關(guān)性、責(zé)任性和權(quán)威性，才能夠不偏離政府作為社會(huì)資源權(quán)威性分配者和矛盾的中立調(diào)處者的角色。需要指出的是，經(jīng)授權(quán)或委托承擔(dān)監(jiān)管工作的“第三方”可以是營(yíng)利機(jī)構(gòu)，也可以是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，關(guān)鍵在于這種委托或授權(quán)所引起的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政開支，而非由相對(duì)人來(lái)承擔(dān)成本，例如公共建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)往往就是由“第三方”而非政府的環(huán)保部門來(lái)做出。公共服務(wù)領(lǐng)域中的“第三方”則是基于政府的服務(wù)外包合同而向社會(huì)公眾提供代位服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其產(chǎn)生和興起也往往是政府作為公共服務(wù)的提供者在對(duì)相關(guān)公共服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上基于成本—收益分析、專業(yè)性等因素考慮而將相關(guān)服務(wù)的履行進(jìn)行服務(wù)外包，承擔(dān)向社會(huì)公眾提供具體服務(wù)的機(jī)構(gòu)就成為“第三方”，這種“第三方”應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)性和責(zé)任性，而且往往由于服務(wù)內(nèi)容的地理限制而具有地域性，又因其服務(wù)的公共性所以更多地具有微利性甚至非營(yíng)利性。因此，這些“第三方”更多的是公共服務(wù)領(lǐng)域中獲得政府購(gòu)買服務(wù)合同的機(jī)構(gòu)，如當(dāng)前在一些城市中提供居家養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)會(huì)或民辦非企業(yè)單位?？傮w上說(shuō)，第二種“第三方”機(jī)構(gòu)盡管有領(lǐng)域的差異，但其存在的共同特點(diǎn)有二：一是政府履行職能的延伸，二是監(jiān)管和公共服務(wù)中一些事項(xiàng)的可分割性、可委托性和可追責(zé)性。

公共治理中的第三種“第三方”是在一個(gè)更廣泛意義上的情境中存在的，這就是任何公共事務(wù)管理當(dāng)中的非直接利益相關(guān)方，即社會(huì)公眾。近年來(lái)，社會(huì)公眾要求政府、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位和公益性社會(huì)組織信息公開的呼聲越來(lái)越高，特別是對(duì)政府部門、具有官方背景的公益慈善社會(huì)組織的項(xiàng)目和財(cái)政開支信息的公開呼聲此起彼伏。這是因?yàn)檎凸嫘越M織使命的履行情況盡管以各種具體的項(xiàng)目和組織財(cái)務(wù)開支體現(xiàn)出來(lái)，但因項(xiàng)目的受益人是不特定多數(shù)人而使其社會(huì)使命履行的效果評(píng)價(jià)具有開放性，任何人、任何機(jī)構(gòu)都可以對(duì)政府和公益性社會(huì)組織的活動(dòng)和財(cái)務(wù)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，推而廣之，只要是由納稅人負(fù)擔(dān)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的機(jī)構(gòu)，均應(yīng)進(jìn)行必要的信息披露，除非該信息關(guān)涉國(guó)家安全、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私。沒有相關(guān)的信息披露，則社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)就會(huì)落空。因此，這種情境中的“第三方”不需要有前兩種情境中的“第三方”所具有的資格條件，只要不違背國(guó)家法律即可。