黨的十八大以后，中共新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體多次表達(dá)繼續(xù)改革的決心和意向。中國(guó)政府積極配合，掀起了新一輪政府改革。那么，新一輪政府改革的方向是什么？本文依據(jù)政府的一般理論，對(duì)上述問題予以說明，并對(duì)目前中國(guó)政府的改革舉措作出評(píng)論。

政府改革的一般理論

政府，中國(guó)舊時(shí)俗稱“官府”或“衙門”，學(xué)術(shù)的解釋，是一個(gè)政治體系，指的是以國(guó)家為單位或一國(guó)之內(nèi)的一定區(qū)域訂立、執(zhí)行法律和實(shí)施管理的一套機(jī)構(gòu)。廣義的政府包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)；而狹義的政府則指行政執(zhí)行機(jī)關(guān)。

人們對(duì)政府的角色定位形成了截然不同的判斷，因此對(duì)于政府的要求和改革也有著不同的定義。在學(xué)術(shù)思想史上，不管是早期“政府是必要的惡”，還是晚近的“諾思悖論”，所有理論都揭示了這樣一個(gè)事實(shí)：雖然從理論上說，政府的權(quán)力來源于社會(huì)的委托，應(yīng)該成為謀取公共利益的“公器”，但在實(shí)際生活中，政府權(quán)力“公器私用”的情況屢見不鮮。因此，“有限性”和“有效性”便成為衡量良好政府的兩個(gè)重要指標(biāo)。

目前，學(xué)術(shù)研究已經(jīng)形成共識(shí)：既要對(duì)政府權(quán)力嚴(yán)加限制，使其不能為所欲為，危害社會(huì)自由；又要賦予它足夠的權(quán)威、能力和自主活動(dòng)空間，讓政府能夠積極為善，保護(hù)和促進(jìn)自由。這是社會(huì)生活中人們對(duì)政府的雙重期待。由此可見，實(shí)現(xiàn)政府的“有限性”和“有效性”是政府改革的兩個(gè)維度。

學(xué)術(shù)界的最新研究深化了上述共識(shí)。美國(guó)學(xué)者福山在《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》一書中為“國(guó)家能力”提供了一種三維度的分析框架，認(rèn)為政府職能、治理能力以及合法性基礎(chǔ)是分析和評(píng)估一個(gè)國(guó)家“國(guó)家能力”的重要指標(biāo)。毫無疑問，政府作為和表現(xiàn)是國(guó)家能力體現(xiàn)的主要方面，所以，政府職責(zé)范圍的大小、社會(huì)治理能力的高低、政治合法性基礎(chǔ)的強(qiáng)弱是影響國(guó)家能力的重要因素，也是考察和評(píng)價(jià)政府優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，完全有理由推斷，政府職能范圍的合理化、政府治理能力的強(qiáng)化和政府合法性基礎(chǔ)的優(yōu)化，應(yīng)當(dāng)成為政府改革的目標(biāo)和方向。

中國(guó)政府改革的定向

依據(jù)政府及其改革的一般理論可以斷定，總體上說，一個(gè)良好的政府應(yīng)該是既“有限”又“有效”；從現(xiàn)代政府的實(shí)踐來看，“有限性”轉(zhuǎn)化為法治政府的要求和法制建設(shè)，而“有效性”可以轉(zhuǎn)化為政府的公共管理和公共服務(wù)能力。

對(duì)于一個(gè)后發(fā)展國(guó)家來說，“發(fā)展型政府”模式是不難理解的，也是必需的。但是，“發(fā)展型政府”如果演化為“全能型政府”（政府包辦），那就走得過頭了。

過去，人們?cè)?jīng)較多地使用“全能主義”這一概念來概括中國(guó)政府治理的特點(diǎn)。雖然改革開放以來中國(guó)大力引入市場(chǎng)機(jī)制，力求實(shí)現(xiàn)管理社會(huì)化，這在很大程度上改變了中國(guó)黨政體系的決策方式和治理模式，但一些現(xiàn)實(shí)的觀察者堅(jiān)持認(rèn)為，政府主導(dǎo)的全能主義依然是目前中國(guó)公共管理模式較為恰當(dāng)?shù)母爬ā?/p>

包辦主義式的“全能”模式終究要面臨困境。全能主義治理模式下，政府通常扮演類似“家長(zhǎng)”的角色，而社會(huì)的“逆反性”和“依賴性”便成為這種模式一體兩面的常見現(xiàn)象。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，政府還是要將市場(chǎng)的歸還市場(chǎng)，將社會(huì)的歸還給社會(huì)。因此，要構(gòu)建一個(gè)“有限”且“有效”的政府，淡化全能型政府的色彩是非常必要的。結(jié)合中國(guó)的實(shí)情，可以將這種努力分解為具體的政府改革步驟或方案：優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和功能，徹底實(shí)現(xiàn)“管辦分離”；削減行政審批，盡可能減少政府微觀干預(yù)；轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化公共服務(wù)；建設(shè)法治政府，保證依法施政；鼓勵(lì)社會(huì)自治，促進(jìn)社會(huì)協(xié)同治理等。

新一輪政府改革的特點(diǎn)

上個(gè)世紀(jì)80年代初開始，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，中國(guó)政府就在不斷嘗試進(jìn)行自身改革。單就機(jī)構(gòu)改革而言，在迄今為止的7次改革中，國(guó)務(wù)院組成部門從三十多年前的100個(gè)減少到了目前的25個(gè)?？偨Y(jié)歷次改革可以看到，不同時(shí)期的改革主題都不一樣。比如，80年代主要圍繞集權(quán)與分權(quán)的話題展開，分權(quán)被視為改革的方向；到了90年代，政府改革的話題轉(zhuǎn)向“大政府”與“小政府”的討論，“小政府”被普遍看好；2000年以后，政府改革主題又有改變，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府被確認(rèn)為政府改革的主要目標(biāo)。

十八大以后，新一屆政府推出了新的政府改革。到目前為止，我們大致看到了這項(xiàng)改革幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，推進(jìn)大部制式的機(jī)構(gòu)改革，主要包括七部委改革等；第二，以中央政治局出臺(tái)的“八項(xiàng)規(guī)定”和“六項(xiàng)禁令”為內(nèi)容的轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)的改革；第三，以公開政府“三公”經(jīng)費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付為主要內(nèi)容的透明政府改革（其中包括逐漸公布各級(jí)政府財(cái)政收支、政府間轉(zhuǎn)移支付，完善地方政府向地方人大匯報(bào)制度，加快官員財(cái)產(chǎn)公布，率先從公共部門以及國(guó)有企業(yè)開始完善公務(wù)員薪酬制度等）；第四，自2013年年初推開的削減行政審批項(xiàng)目的改革。

相較于以往的幾次改革，本輪政府改革的核心和特點(diǎn)在于：簡(jiǎn)政放權(quán)，活化社會(huì)，轉(zhuǎn)變職能。在本輪政府改革中，除機(jī)構(gòu)拆分和兼并之外，行政審批制度改革也是重要內(nèi)容，而且是遠(yuǎn)比機(jī)構(gòu)改革意義更加重大的改革。

眾所周知，行政審批作為政府管理的重要手段，屬于事前監(jiān)管和直接管理的范疇。政府管理中大量采用事前監(jiān)管和直接管理的方式，不利于市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，影響社會(huì)自由和自主發(fā)展。2002年以來，中國(guó)政府多次進(jìn)行了以削減政府審批項(xiàng)目為主的行政審批制度改革。尤其是2004年7月1日正式實(shí)施《行政許可法》以來，中國(guó)政府大幅度削減行政審批項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上一屆政府分六批共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%。本屆政府決心要將目前保留的1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)再削減1/3以上，并于5月13日宣布進(jìn)一步取消和下放133項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。從目前公布的項(xiàng)目清單來看，范圍涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)項(xiàng)目，以及企業(yè)投資擴(kuò)建民用機(jī)場(chǎng)、城市軌道、能源工程等重頭項(xiàng)目的審批權(quán)力，其中屬于“發(fā)改委”的審批項(xiàng)目占主要比例。

有研究認(rèn)為，自2006年以來，中國(guó)政府放松管制的努力進(jìn)展較大，特別是在農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)和制造業(yè)領(lǐng)域。2006年至2011年間，農(nóng)業(yè)民間投資占比從 36.8%升至 61.8%，采礦業(yè)從 28.5%升至47.2%，制造業(yè)從60%上升到75.5%。然而，公用事業(yè)、服務(wù)業(yè)民間投資占比卻因國(guó)企在這些行業(yè)的壟斷地位而沒有實(shí)質(zhì)性改變。此次行政審批項(xiàng)目的削減表達(dá)了新一屆政府簡(jiǎn)政放權(quán)、活化社會(huì)、轉(zhuǎn)變職能的改革意向，體現(xiàn)了“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，政府一律不設(shè)前置審批”的原則。本屆政府表示要將目前保留的1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)再削減1/3以上，這表明政府改革的決心。不過，行政審批制度改革的深層意義在于實(shí)現(xiàn)政府管理方式的變革，也就是要使政府管理從主要依賴“審批式管理”（事前監(jiān)管和直接管理）的狀態(tài)向主要通過“服務(wù)式管理”（事后監(jiān)管和間接管理）的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。中國(guó)政府如何促進(jìn)這種轉(zhuǎn)變？還有待進(jìn)一步觀察。

構(gòu)建有限且有效的政府

學(xué)術(shù)研究中關(guān)于一個(gè)理想政府的討論形成了很多表述，綜合起來，構(gòu)建一個(gè)有限且有效的政府，應(yīng)該是大家的基本共識(shí)?；\統(tǒng)地說，政府改革的目的當(dāng)然是為了優(yōu)化政府管理，或者說，是要實(shí)現(xiàn)政府管理的合理化。不管是政府管理的優(yōu)化還是合理化，保持政府的有限性和有效性是基本前提。具體而言，合法性、公共性、回應(yīng)性、便利性、經(jīng)濟(jì)性，這些指標(biāo)是我們考察和評(píng)價(jià)政府的基本依據(jù)。合法性表示政府在多大程度上恪守憲法和法律準(zhǔn)則，保證依法施政；公共性顯示政府決策的公正、公開和吸納民意的程度；回應(yīng)性標(biāo)示著政府應(yīng)對(duì)社會(huì)需求并做出及時(shí)恰當(dāng)反應(yīng)的能力；便利性標(biāo)志著政府提供管理和服務(wù)對(duì)于相關(guān)民眾的方便程度；經(jīng)濟(jì)性標(biāo)明政府提供管理和服務(wù)的成本或社會(huì)享用這些管理和服務(wù)所支付費(fèi)用在多大程度上滿足低廉性。從理論上講，一個(gè)在上述綜合指標(biāo)體系中表現(xiàn)良好的政府，應(yīng)該是我們所追求的理想政府，也應(yīng)該是政府改革的方向。

如何定位中國(guó)政府改革？是屬于“民主改革”（競(jìng)爭(zhēng)性選舉和決策開放）？或者是“行政改革”（機(jī)構(gòu)調(diào)整，功能整合）？抑或是“治理改革”（制度優(yōu)化，在保證黨政軍以及中央和地方行動(dòng)一致性的基礎(chǔ)上，推動(dòng)社會(huì)自治化）？……這是需要進(jìn)一步討論的問題。不過，無論冠以什么名稱，以問題為導(dǎo)向，制定衡量和評(píng)價(jià)政府改革績(jī)效的指標(biāo)體系是非常必要的。筆者認(rèn)為，針對(duì)政府管理所存在的問題，以下的指標(biāo)是不可缺少的，而且，政府在這些方面的努力都應(yīng)該得到學(xué)術(shù)的支持和肯定：合法性，政府依法規(guī)范其決策和執(zhí)行行為的程度；公共性，政府信息公開、決策開放的程度；有效性，政府矯正政策執(zhí)行中的扭曲、截留的程度；制約性，政府權(quán)力受到監(jiān)督的程度，包括“三公”經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，特別是“一把手”的權(quán)力在多大程度上受到制約；服務(wù)性，基本公共服務(wù)普及化和均等化程度；簡(jiǎn)約性，政府行為的經(jīng)濟(jì)性和管理與服務(wù)的方便程度。

中國(guó)政府過去被認(rèn)為是一個(gè)“全能型政府”，帶有比較明顯的權(quán)力本位主義、家長(zhǎng)主義、包辦主義的特征，而且，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理中較多實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)和政府管制的辦法，并且主要采用事前監(jiān)管和直接管理的方式。行政審批是政府管理的重要手段，但政府如果采用大量行政審批手段，甚至使之變成主要手段，會(huì)造成一系列麻煩和問題。因此，淡化全能政府色彩，首先要從削減行政審批開始。

確實(shí)，政府改革的總體目的就是要實(shí)現(xiàn)政府管理的合理化。分析中國(guó)實(shí)情不難看到，中國(guó)政府在合法性（保證依法施政）、公共性（保持決策開放、信息公開）、回應(yīng)性（及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)訴求）、便利性（提供便捷管理和服務(wù)）、經(jīng)濟(jì)性（降低管理成本）等方面都有較大的改革空間，需要納入長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革規(guī)劃議程當(dāng)中。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，改革是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，期望它在短時(shí)間內(nèi)在上述方面全面突破，那也很不現(xiàn)實(shí)；如果一屆政府能夠在一兩個(gè)方面確實(shí)有所進(jìn)展，那已經(jīng)相當(dāng)不易。