過去15年，中國在擴大養(yǎng)老保險覆蓋范圍方面取得了巨大進展。1997年以前，國企為職工提供的是所謂的歷史遺留養(yǎng)老保險，并不需要定期繳費。1997年后，中國建立了養(yǎng)老保險繳費體系，2011年覆蓋了超過2.8億城鎮(zhèn)居民。近年來，中國為農(nóng)村人口建立了養(yǎng)老保險體系。截至2012年底，農(nóng)村養(yǎng)老保險體系覆蓋的人口達到近4.6億人。

按照目前的設置，“中國養(yǎng)老保險體系”實際上由四個主要子系統(tǒng)組成。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系（UEPS）覆蓋的是城鎮(zhèn)職工，主要是大型民企和國企職工。農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系允許農(nóng)民自愿向個人賬戶繳費，并由地方和中央政府給予補貼。農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系的結(jié)構(gòu)與新建立且規(guī)模較小的城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險體系結(jié)構(gòu)相似（這個系統(tǒng)有時被看作是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的組成部分）。最后，公務員養(yǎng)老保險體系覆蓋了政府機關(guān)和事業(yè)單位的大部分職工，他們不需要繳費。

但是，這些養(yǎng)老保險體系面臨著艱巨和緊迫的挑戰(zhàn)。有些挑戰(zhàn)是中國深層次經(jīng)濟和人口結(jié)構(gòu)變化趨勢造成的結(jié)果；另一些挑戰(zhàn)來自中國養(yǎng)老保險體系的設計，尤其是管理分散的問題。

中國目前的養(yǎng)老保險體系有哪些挑戰(zhàn)

按照目前的設置，中國的養(yǎng)老保險體系面臨諸多緊迫的挑戰(zhàn)。從長期來看，目前的安排是不可持續(xù)的。

——人口結(jié)構(gòu)的不利因素

中國過去一直享受著“人口紅利”，即就業(yè)人口龐大，退休人員相對較少。人口紅利使中國可以用目前的養(yǎng)老保險繳費來支持養(yǎng)老保險支出。但是，這一有利條件很快會隨著人口老齡化而逆轉(zhuǎn)。

截至2013年，中國13.9億人口中有68.1%屬于勞動年齡人口（15歲-59歲）。相比之下，德國的勞動年齡人口占59.8%，美國占60.7%，日本占54.6%。2013年，中國60歲以上（含60歲）的人口僅占13.9%。相比之下，美國60歲以上（含60歲）的人口占19.7%，德國占27.1%，日本占32.3%。2013年，中國60歲以上人口與勞動年齡人口的比例是1:4.9。這個比例很容易用目前的養(yǎng)老保險繳費支撐養(yǎng)老保險支出。

但很遺憾，這一有利的人口結(jié)構(gòu)因素將快速惡化。根據(jù)中國2010年最新人口普查結(jié)果，老齡人口的增長速度正在加快。根據(jù)中國統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，中國勞動年齡人口占總?cè)丝诘谋壤?010年達到峰值，2012年的絕對值減少了345萬。根據(jù)目前預測，中國65歲以上（含65歲）的人口在21世紀30年代初將翻一番。到2050年，如果政策沒有大的調(diào)整，中國勞動年齡人口與退休人口的比例將低于1.6:1.

人口結(jié)構(gòu)壓力對政府管理的養(yǎng)老保險體系以及對退休人員的家庭養(yǎng)老支持會帶來巨大負擔，即子女需要照顧年邁的父母和祖父母，也就是4-2-1問題：即一個孩子必須照顧兩位父母和四位祖父母。隨著中國公共衛(wèi)生事業(yè)的持續(xù)改善，中國人將更加長壽，這一問題會變得更加嚴峻。

人口結(jié)構(gòu)的變化并非中國獨有的問題。其實，與中國相比，2050年歐盟、日本、韓國和新加坡的勞動年齡人口與退休人口的預測比例更低（情況更糟糕）。中國的獨特之處在于，這一人口結(jié)構(gòu)變化發(fā)生得太快，遠遠快于發(fā)達國家。這就意味著中國在人均收入遠低于發(fā)達國家的時候就必須應對人口結(jié)構(gòu)變化帶來的負面影響。

中國將是最早進入老齡化的發(fā)展中國家之一。因此，中國必須盡快應對養(yǎng)老保險體系的挑戰(zhàn)，原因是這些挑戰(zhàn)將給政府財政帶來巨大壓力，并拖累經(jīng)濟增長。

——管理過于分散

按非公務員職工的養(yǎng)老保險支出計算，中國的養(yǎng)老保險體系中最大的是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系，主要覆蓋大企業(yè)的城鎮(zhèn)職工，包括外企、民企和國企。近年來，中央政府又建立了兩個自愿繳費的養(yǎng)老保險體系：分別針對農(nóng)民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民。即便是在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系內(nèi)，管理也非常分散。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系由省市政府出資和管理，基本規(guī)定常常大相徑庭。

城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系管理分散和繳費期長（至少繳費15年）的問題是中國勞動力流動的主要障礙。根據(jù)中央政府最新的指導意見，當個人從一個城市移居到另一個城市，在理論上可以獲得其個人累積的養(yǎng)老保險福利。但是，現(xiàn)實情況是，將累積的養(yǎng)老保險福利從一個城市轉(zhuǎn)移到另一個城市有很多行政障礙。例如，沒有一個集中的記錄保管系統(tǒng)，每個地區(qū)對是否符合條件都有自己的規(guī)定。

因此，在實際操作中，個人移居新城市后其養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)將很有可能面臨極大障礙。首先，個人通常必須被迫放棄一部分累積的養(yǎng)老保險福利。其次，新城市可能有不同的規(guī)定或?qū)ν灰?guī)定有不同的解釋。最后，移居可能會重新設置領(lǐng)取養(yǎng)老保險的時間，也就是說，個人必須工作更長的時間才可以領(lǐng)取承諾的養(yǎng)老金。所有這些后果都可能讓個人放棄到另一個城市尋找更好就業(yè)的機會。

養(yǎng)老保險體系和戶口制度的相互作用增加了勞動力流動的障礙。任何中國人要在一個地區(qū)永久居住并獲得領(lǐng)取社會福利的權(quán)利都必須有當?shù)貞艨凇Ｒ虼?，擁有農(nóng)村戶口的人沒有權(quán)利在他們工作的城市領(lǐng)取社會福利，包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系給予的福利。由于沒有養(yǎng)老保險，沒有當?shù)爻鞘袘艨诘娜司秃茈y永久地移居到可以提供更好工作機會的城市。

此外，目前分散的系統(tǒng)是不公平的。在城鎮(zhèn)居民中，中央政府或政府部門的職工可以享受公務員養(yǎng)老保險體系所提供的豐厚的養(yǎng)老金，還不需要繳費。甚至在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系下，較富裕城市的居民每月也比其他地區(qū)的居民享受更高的養(yǎng)老金，原因是各地的平均生活成本不同。

總體而言，公務員養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系覆蓋了中國成年人中不到一半的人口。其他人要么沒有養(yǎng)老保險，要么只有近年來建立的自愿繳費農(nóng)村基本養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險。2009年末推出的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系增長迅速，但是，城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險體系的覆蓋面要窄得多。盡管如此，由于參加這些自愿體系的人繳費金額很少，即使加上政府的補貼，養(yǎng)老金也很低。

——資金不足

在大多數(shù)城市，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的資金來自單位繳費（稱為“社會統(tǒng)籌”繳費）和職工繳費。單位的繳費比例是職工工資的20%，個人繳費的比例是工資的8%。單位繳納的部分被地方政府納入統(tǒng)籌資金，用以支付目前退休人員的養(yǎng)老金。換句話說，單位繳納的部分被明確用于現(xiàn)收現(xiàn)付的固定收益計劃。相反，職工繳納的部分被存入個人賬戶。退休后，職工每月有權(quán)利領(lǐng)取該賬戶中一定的比例，基于139個月的年金系數(shù)。

但是，大多數(shù)地方政府都發(fā)現(xiàn)，社會統(tǒng)籌的繳費不足以支付目前的養(yǎng)老金，包括1997年引入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系以前的歷史遺留養(yǎng)老保險。這些地方政府的應對方法是從個人賬戶“借款”，以支付承諾給目前退休人員提供的養(yǎng)老金。個人賬戶的大部分繳費實際上都被挪作他用。預測表明，個人賬戶的資金缺口高達90%。這就是普遍的“空賬戶”問題。

因此，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系目前主要是現(xiàn)收現(xiàn)付的模式。這樣做的后果很嚴重，因為前面已經(jīng)提到，中國享受“人口紅利”的時代已經(jīng)結(jié)束，這將倒逼政府注資并投資養(yǎng)老保險資金，以應對即將到來的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)。

更嚴重的是，“空賬戶”這一普遍存在的問題損害了中國職工對養(yǎng)老保險體系的信任。雖然地方政府會對這些個人賬戶付予利息，但許多職工懷疑最終能否領(lǐng)取個人賬戶里的本金，更不用說政府承諾的本金加利息。

——投資選擇有限

即使個人賬戶的資金實際上被用于投資，而不是被用來支付目前的養(yǎng)老金，這些資金也只能購買中國國債或存入銀行，而且兩者的利率都很低?；貓蠛艿褪且驗椋谶^去10年，這些“安全”投資的利率由于各種政策原因被政府壓得很低。由于投資回報低和中國工資快速上漲的問題，預計養(yǎng)老金替代率相對就較低。也就是說，個人退休后的養(yǎng)老金與工作期間平均收入之比相對較低。例如，個人賬戶每年的利率大多是2%，但銀行存款目前的利率是每年3%左右。

因此，個人賬戶每年4%的回報可以使目前個人賬戶的養(yǎng)老金收入幾乎翻1倍，但這些回報仍然趕不上工資上漲的速度。為了補充城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系支付給職工的養(yǎng)老金收入，中國政府又引進了另一個儲蓄工具“企業(yè)年金”。這是一個有全額資金保障的職工福利個人賬戶，相當于美國的401（K）賬戶。支持企業(yè)年金的單位必須向這些個人賬戶繳費，職工可以自己選擇是否繳費。退休以后，職工可以從賬戶中提取這些資金，可以一次性提取，也可以一年提取一次。

不幸的是，企業(yè)年金在中國并不流行。2012年共有1847萬個賬戶，僅占城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系人數(shù)的6%。參與比例低可能是由于單位和職工向企業(yè)年金繳費的稅收激勵不足造成的。例如，雖然企業(yè)年金的投資收益免稅，但許多類型的投資收益在基礎(chǔ)所得稅體系下已經(jīng)免稅，包括中國證券交易所轉(zhuǎn)讓上市股票的資本利得和國債利息。因此，企業(yè)年金的額外稅收補貼，即投資收益免稅，對大多數(shù)人來說吸引力相對較小。

此外，企業(yè)年金的投資選擇受到嚴格監(jiān)管：建立企業(yè)年金的單位不能將資產(chǎn)的30%以上用于投資股票，這一規(guī)定直到近期才有所松動。另外，至少要將資產(chǎn)的20%用于投資貨幣市場工具。這些限制降低了投資的潛在收益和職工潛在的養(yǎng)老金收入。