中國如何陷入這一困境？

包括人口結(jié)構(gòu)在內(nèi)的多個因素造成了中國養(yǎng)老保險體系目前的困境。這些因素包括：

——人口結(jié)構(gòu)的不利因素

中國預期的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)是上世紀60年代開始的人口結(jié)構(gòu)變化以及70年代政府推行的政策所導致的。

在上世紀60年代，由于死亡率大幅下降，出生時的預期壽命從45歲提高到60歲。其結(jié)果是中國人口的大幅上升。隨后不久，中國的生育率從60年代末的6胎下降到70年代中期的4胎。此后，生育率逐漸下降至2013年的1.6胎，遠低于大多數(shù)人口統(tǒng)計學家認為種群更替所需的2.1胎。

上世紀70年代初，中央政府開始推行“晚、稀、少”政策。通過全國范圍內(nèi)的大規(guī)模公共衛(wèi)生和宣傳項目，政府鼓勵人們晚婚晚育、間隔生育和少生育?，F(xiàn)在看來，“晚、稀、少”政策在縮減家庭規(guī)模方面比較成功。

1979年，在鄧小平的領(lǐng)導下，中央政府制定了廣為人知的“計劃生育”政策。在這一政策下，部分居民（主要是城鎮(zhèn)居民）被正式限制只能生育一胎。這一政策也有例外，尤其是許多農(nóng)村家庭可以生育二胎。后來，即使是在城市，如果夫妻雙方都是“獨生子女”，也可以生育二胎。與其他因素相比，計劃生育政策的準確效果還存在較大的爭議。根據(jù)某些估算，這一政策導致少生了4億人，而另一些估算則認為，這一政策僅導致少生了1億人。

——管理過于分散

中國養(yǎng)老保險體系的分散是政策有意選擇的結(jié)果，也具有歷史偶然性。養(yǎng)老保險體系分為幾個子系統(tǒng)（城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險體系）是合理的政策選擇造成的。

在上世紀90年代，無論是從經(jīng)濟還是行政的角度，要將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的覆蓋范圍擴大到農(nóng)村是非常困難的。例如，28%的強制繳費對農(nóng)民來說是完全無法承擔的。相反，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的分散管理，即各省市自己管理養(yǎng)老保險，主要是歷史原因造成的。在1997年改革以前，大多數(shù)養(yǎng)老保險由國企在地方管理。在很大程度上，1997年底的養(yǎng)老保險改革旨在覆蓋這些國企職工，包括下崗職工和在民營企業(yè)工作的職工。因此，把養(yǎng)老保險統(tǒng)籌放在地方對中央政府來說是影響和負擔最小的決定。但是，當上世紀90年代初建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的時候，中國國內(nèi)的人口流動趨勢才剛剛開始加速。因此，當時對省際和省內(nèi)人口流動的影響沒有引起足夠的重視。無論如何，中央政府已經(jīng)決定加快農(nóng)村向城市的人口流動，

不過，由于沒有決定進行戶口改革，這加劇了分散的養(yǎng)老保險體系對勞動力流動的制約。

——資金不足

根據(jù)1997年以前的養(yǎng)老保險體系，國企職工不用繳納任何費用就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。這種養(yǎng)老保險是所謂“鐵飯碗”的組成部分，在這一體制下，國企職工可以享受穩(wěn)定的工作和豐厚的福利。1997年的改革實行了新老劃斷，當時已經(jīng)退休的人員可以按原計劃領(lǐng)取養(yǎng)老金；1997年以后退休的人員可獲得一部分原來的養(yǎng)老金，但其余的部分要按新計劃領(lǐng)取。

1997年的改革把這些“歷史遺留的養(yǎng)老保險”納入了新建立的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系。管理養(yǎng)老保險的地方政府必須用目前單位繳納的費用（社會統(tǒng)籌繳費）來支付歷史遺留的養(yǎng)老金（以及任何其他的應付養(yǎng)老金）。但是，在大多數(shù)情況下，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的職工太少，單位的繳費無法完全覆蓋現(xiàn)有的歷史遺留養(yǎng)老金。與此同時，地方政府面臨各個方面的財政壓力。因此，許多地方政府決定將個人賬戶里的職工繳費用來支付目前退休人員的養(yǎng)老金。

這在政治上是個權(quán)宜之計，但是，地方政府的這一決策讓城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系對許多單位和職工失去了吸引力。單位和職工要向城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系繳納工資的28%，而這些繳費的大部分都被用于支付歷史遺留的養(yǎng)老金。作為交換條件，地方政府未來承諾的養(yǎng)老金數(shù)額相對較低，而這根本沒有資金保障。

實際上，目前的單位和職工要為兩個養(yǎng)老保險繳費：他們自己的養(yǎng)老保險和歷史遺留退休人員的養(yǎng)老保險。因此，許多職工和單位都試圖通過低報工資等方式來逃避或減少參與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系。這一行為在小企業(yè)或個體戶中尤為明顯，原因是它們的收入有限。但是，這一行為會造成惡性循環(huán)：參與率低會讓支付目前的養(yǎng)老金更加困難，需要更多地從個人賬戶中挪用資金，這會進一步降低目前職工對養(yǎng)老保險體系的信任，導致更多的人不愿參與。

——投資選擇有限

中國經(jīng)歷了增長奇跡和現(xiàn)代化，但是，中國的資本市場仍屬于欠發(fā)達狀態(tài)。因此，中國老百姓的投資選擇非常有限，尤其是考慮到對養(yǎng)老保險資金投資海外的限制。前面也提到，銀行存款的利率很低，而且通常趕不上通脹的速度，導致實際回報率為負，這也造成中國國債的低利率。中國的股市波動性太大，讓很多中國養(yǎng)老保險計劃的參與者望而卻步，而中國的養(yǎng)老保險計劃又不能投資國際股市。

改進養(yǎng)老保險體系的建議

改進中國的養(yǎng)老保險體系需要多項改革齊頭并進。

政策組合1：增加中國的勞動人口

首先，面對即將到來的人口結(jié)構(gòu)變化，中國需要采取前瞻性改革，增加中國的勞動力人口。具體步驟包括：

——修改計劃生育政策

在制定計劃生育政策（以及“晚、稀、少”政策）時，中國政府官員對人口爆炸災難的擔憂是合理的，原因是1980年中國人口已經(jīng)接近10億。當時的某些研究顯示，中國的資源只能支持7億人，控制人口顯然是個緊迫問題。但是，鑒于中國的經(jīng)濟增長，至少在推動政策層面，這些擔憂已經(jīng)明顯過時了：中國完全有財力支持現(xiàn)有的人口。此外，前面也提到，繼續(xù)實行計劃生育政策將加劇人口結(jié)構(gòu)變化的挑戰(zhàn)，養(yǎng)老保險也不足以提供給大多數(shù)老百姓。

有跡象顯示，中國政府可能會重新考慮計劃生育政策。國家計劃生育委員會是執(zhí)行計劃生育政策的機構(gòu)，最近已被并入衛(wèi)生部。去年11月，離任的胡錦濤總書記在向中共十八大提交的報告中，刪除了“保持低生育率”的文字。然而，即使中央政府不愿意取消計劃生育政策，也至少應該考慮采取改革，擴大政策例外的情況。例如，如果夫妻雙方都是獨生子女，他們通?？梢陨?。這一實際的例外可以擴展為只要夫妻一方是獨生子女，就可以生二胎。更加激進的做法是讓所有中國家庭都可以生二胎。

盡管如此，修改計劃生育政策對中國人口總數(shù)的影響很可能是有限的。首先，計劃生育政策讓核心家庭成為文化習慣。其次，整個東亞地區(qū)的生育率都很低：日本、韓國和新加坡的生育率都在1.4以下（含1.4）。即使是在人均GDP與中國相似的泰國，生育率也僅有1.6。因此，即使中國現(xiàn)在就放開生二胎的政策，生育率也很可能會低于種群更替所需的2.1。這一預測是把雙刃劍。一方面，如果政策變化對人口總數(shù)的影響相對較小，改變計劃生育政策在政治上會更加具有可行性。另一方面，如果政策變化實際上效果不大，即使改革，中國的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)也將繼續(xù)對養(yǎng)老保險體系帶來壓力。換句話說，僅僅改變計劃生育政策對于解決中國嚴重的養(yǎng)老保險問題是不夠的。

——推遲退休年齡

增加中國勞動力人口的另一個辦法是推遲退休年齡。目前，男性城鎮(zhèn)職工的退休年齡是60歲；女性管理或?qū)I(yè)技術(shù)人員是55歲，其他女性是50歲。這些退休年齡制度是上世紀50年代開始實行的，因為當時的出生時預期壽命只有45歲。但是，此后的出生時預期壽命已達到73.5歲，如此低的退休年齡是不可持續(xù)的，也是不合時宜的。實際上，中國的退休年齡比國際標準還低。經(jīng)合組織國家（OECD）的平均退休年齡是男性64歲，女性63歲。中國女性的退休年齡幾乎比所有經(jīng)合組織國家都低。

因此，中國的政策制定者應該考慮逐步將女性的退休年齡推遲到60歲，與男性相等，只要目前超過45歲的女性不受這一政策變化影響就行。由于女性是中國勞動力隊伍不可或缺的組成部分，政府應該將男性和女性的退休年齡平等化。除了推遲最初的退休年齡，政府還可以考慮逐步將退休年齡的延長（男女都適用）與預期壽命的延長掛鉤。一種考慮是預期壽命每延長一年，退休年齡就延長兩個月。推遲正常退休年齡既可以改善中國養(yǎng)老保險體系的財務狀況，也可以通過提高中國城市相對較低的勞動參與率，為經(jīng)濟增長做貢獻。

政策組合2：集中管理養(yǎng)老保險

這一政策組合的建議包括：

——回收地方政府的養(yǎng)老保險管理權(quán)

最近，有一些令人欣慰的跡象顯示，中央政府正在關(guān)注勞動力流動和養(yǎng)老保險分散管理之間的關(guān)系。

2009年，國務院頒布了指導意見，明確表示參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的職工在移居其他城市后，有權(quán)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險的兩個部分，即大多數(shù)社會統(tǒng)籌部分累積的資金以及個人賬戶累積的資金。但是，前面也提到，這些職工在目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系分散的結(jié)構(gòu)下，由于行政障礙，很難轉(zhuǎn)移累積的養(yǎng)老保險。此外，有些地方政府還允許單位將向城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系的繳費降至20%以下。

因此，審慎的做法是，中央政府收回城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的控制權(quán)，并將繳費標準化。中央政府有資源建立一個全國性城鎮(zhèn)職工數(shù)據(jù)庫。這是建立全國性養(yǎng)老保險體系關(guān)鍵的第一步。然后，按照下面政策組合3的建議，中央政府才能逐步轉(zhuǎn)向前期資金較為充足的養(yǎng)老保險體系。

當然，地方政府可能會反對喪失對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的控制權(quán)。但是，中央政府也會接收這一體系的所有債務，包括在“鐵飯碗”時代承諾支付的歷史遺留養(yǎng)老金。這一交換是合理的，原因是目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的債務比資產(chǎn)多。這樣做還可以防止地方政府挪用資金。如下所述，農(nóng)村和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民的配套養(yǎng)老保險計劃也將逐漸被納入全國性的養(yǎng)老保險體系。

——統(tǒng)一各類養(yǎng)老保險計劃

從長遠來看，養(yǎng)老保險體系的各個組成部分，即城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險體系應當統(tǒng)一。領(lǐng)取養(yǎng)老保險的條件和福利水平應當盡可能保持一致，包括法律解釋和全國政策的執(zhí)行標準。但是，現(xiàn)實是各種養(yǎng)老保險計劃福利水平的真正均等化還需要幾十年。因此，在真正均等化之前，中央政府應當允許福利水平根據(jù)各省市的平均生活水平而有所差異。

養(yǎng)老保險的統(tǒng)一將鏟除中國勞動力流動的大部分障礙。降低養(yǎng)老保險計劃的差異對中國大量的農(nóng)民工尤其重要。根據(jù)目前的統(tǒng)計，農(nóng)民工人數(shù)在1.5億至2.6億之間，大多數(shù)人由于是農(nóng)村戶口，不能參與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系。更廣義地說，中國政府應當重新考慮養(yǎng)老保險體系和戶口制度的關(guān)系。

政策組合3：轉(zhuǎn)向有前期資金保障的養(yǎng)老保險體系

如上所述，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系目前是基于現(xiàn)交現(xiàn)付的原則：社會統(tǒng)籌部分肯定是現(xiàn)收現(xiàn)付的，個人賬戶部分為了支付目前的養(yǎng)老金也被大量挪用。隨著中國人口的老齡化，現(xiàn)收現(xiàn)付體系將很快變得不可持續(xù)。如果中央政府接管歷史遺留的養(yǎng)老保險，就應該可以把現(xiàn)在的繳費用于投資，以支付未來的福利。因此，中央政府應該考慮將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠仲Y金有保障的體系，分為以下三類：

1.對于在劃斷日期后至“十三五”計劃（2016-2020年）結(jié)束前參加工作的職工，以2017年為例，他們的養(yǎng)老保險應該是有全額資金保障的。尤其是單位繳費（社會統(tǒng)籌）應當預留并用于投資，而且，投資回報應當足以支付未來承諾的福利。

2.現(xiàn)有職工的養(yǎng)老保險應該有一部分是有資金保障的：在某個劃斷日期前累積的福利，以2017年為例，在職工退休的時候用未來的收入支付。但是，從2017年開始，單位繳費的社會統(tǒng)籌部分應當預留并用于投資，以支付在2017年以后累積的福利。

3.中央政府應當制定一項新的法律，明確規(guī)定2017年以后參加工作的新職工和現(xiàn)有職工向個人賬戶繳納的費用不得借用或使用。中央政府應當繼續(xù)在13個省（市、自治區(qū)）完成現(xiàn)有個人賬戶資金的落實工作。

這三個建議將產(chǎn)生巨大的轉(zhuǎn)型成本。目前，退休人員的養(yǎng)老金是用目前的養(yǎng)老保險繳費支付的，今后需要尋找其他資金來源。當2017年以前參加工作的職工退休的時候，僅有一部分養(yǎng)老保險是有前期資金支持的，其余的部分也必須尋找其他資金來源。雖然沒有精確計算這些轉(zhuǎn)型成本，但很可能需要幾萬億美元。不過，隨著目前這一代人的退休，這些成本可以分攤為很多年來支付。

當然，養(yǎng)老保險的這些轉(zhuǎn)型成本必須放在中國其他重要財政目標的背景下考慮。好消息是，中央政府的財政狀況不錯：2013年4月，中央政府報告的外匯儲備大致是3.4萬億美元，2012年中國公共債務占GDP的比例約為46%。雖然在政治上不太容易，但中央政府可以將更多的資源投入養(yǎng)老保險體系。例如，政府可以將國企首次公開上市籌集資金的較大比例用于支持養(yǎng)老保險。更廣義地說，中央政府必須容忍債務占GDP的比重上升以及外匯儲備的下降。

以上建議的改革實際上并不會增加中國地方和中央政府的總債務——中國的地方政府債務已經(jīng)成為一個巨大的挑戰(zhàn)。實際上，1997年以前退休人員的歷史遺留養(yǎng)老金債務只是從地方政府轉(zhuǎn)移到中央政府，以利于更高效地解決這一問題。中國政府對1997年以后退休職工的養(yǎng)老保險債務現(xiàn)在也存在，只不過沒有相應的資金支持或正式的記錄。這些建議將使目前隱性的養(yǎng)老保險債務顯性化。

當養(yǎng)老保險債務顯性化后，中國的政府官員可以更清楚地看到這一問題的嚴重性，以及為何這一問題必須在近期加以解決。與此同時，政府官員應當意識到，如果正確實施，這些建議可以基本消除2017年以后累積的沒有前期資金支持的所有養(yǎng)老保險債務。那些養(yǎng)老保險的前期資金將大部分由單位和職工繳費所支持。這些資金將放在單獨的統(tǒng)籌賬戶，由下面所討論的專家來投資。

政策組合4：建立更好的長期投資工具

中國是一個儲蓄大國，但老百姓缺乏多樣化的投資工具。改革可以包括以下內(nèi)容：

——國家社會保障基金理事會（“社?；?rdquo;）應當投資養(yǎng)老保險資產(chǎn)

由于目前養(yǎng)老保險資金的投資回報率較低，如果不提高繳費水平，就很難提供足夠的養(yǎng)老金收入。因此，在2017年以后，中國政府可以把所有養(yǎng)老保險繳費在國家層面放入兩個不同的統(tǒng)籌賬戶，一個是單位繳費賬戶，一個是職工繳費賬戶，并指定社?；鹱鳛檫@兩個統(tǒng)籌賬戶的主要投資人，在承擔審慎風險的基礎(chǔ)上，獲得高于銀行存款的回報。

社?；鹨呀?jīng)擁有一支有經(jīng)驗的專業(yè)投資團隊，而且可以投資海外證券。例如，社保基金最近開展了一個試點項目，開始使用廣東省個人賬戶的1000億元（160億美元）來投資。具體而言，社?；饝斀⒁粋€平衡的基金，其中一半資產(chǎn)用于投資多元化的優(yōu)質(zhì)中國債券組合，包括民營部門和政府債券，另一半則廣泛投資全球股票組合，包括相當比例的中國股票。這一平衡的基金在承擔合理風險的基礎(chǔ)上，應當提供高于銀行存款的回報。與此同時，社?；鹩灭B(yǎng)老保險賬戶的資金投資中國的股票和債券，可以加速中國資本市場的長期發(fā)展，這也許會為建立一個更加理性而不是以短線投資為主的中國股市創(chuàng)造條件。

——擴大對企業(yè)年金的稅收補貼

中國還必須建立養(yǎng)老保險儲蓄的第二支柱：即個人通過單位提供的養(yǎng)老保險計劃，進行有稅收補貼的儲蓄。前面也提到過，單位可以代表員工設(shè)立一個投資工具，即企業(yè)年金。但是，目前采納這種計劃的單位非常少，主要原因是稅收補貼不足。為了鼓勵更多的職工參加企業(yè)年金，中國政府應當增加相關(guān)的稅收激勵。例如，單位繳費可以用于抵扣稅收，而職工繳費可以從應稅收入中扣除，等退休后再征稅。這些稅收激勵應當是有條件的，即賬戶里的資金必須長期投資，例如10-20年。此外，政府官員應當重新考慮對企業(yè)年金計劃嚴格的投資限制。

稅收激勵會帶來一定的財政成本，然而，這是鼓勵單位為職工提供更有吸引力的企業(yè)年金計劃所必需的。企業(yè)年金的參與率提高不僅可以增加補充的養(yǎng)老儲蓄，而且可以培養(yǎng)一批長期投資者，幫助中國股市從交易型轉(zhuǎn)為投資型?！??

作者為哈佛商學院高級講師和布魯金斯學會高級研究員。本文系作者為保爾森中心撰寫的《政策備忘錄》