在軍費(fèi)削減的大背景下，世界軍事變革的運(yùn)行環(huán)境發(fā)生了一些變化，出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)、新情況、新趨勢(shì)。以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家為適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化，積極探索國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展的新思路、新途徑。試圖通過(guò)改革、調(diào)整、轉(zhuǎn)型贏得戰(zhàn)略主動(dòng)。對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，如果僅僅看到發(fā)達(dá)國(guó)家軍費(fèi)削減帶來(lái)的消極影響，忽視了這場(chǎng)變革轉(zhuǎn)型背后的深層動(dòng)因，與發(fā)達(dá)國(guó)家的軍事差距非但不能縮小，反而可能繼續(xù)拉大。因此，必須關(guān)注美軍改革轉(zhuǎn)型對(duì)世界軍事變革產(chǎn)生的深刻影響。

國(guó)際軍事競(jìng)爭(zhēng)已進(jìn)入成本效益時(shí)代    

當(dāng)前國(guó)際軍事競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)突出特點(diǎn)是效益競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)上有一個(gè)重要的概念，即一個(gè)國(guó)家單位GDP生產(chǎn)所消耗資源能源的數(shù)量，是衡量其技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)效益的一項(xiàng)重要指標(biāo)。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道理相通，一個(gè)國(guó)家的軍事效益高低在理論上也是可以度量出來(lái)的。如果把軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力抽象為可以評(píng)估量化的單位，其所消耗的資源和取得的效益同樣可以進(jìn)行比較。

美軍目前所推動(dòng)的改革轉(zhuǎn)型，很大程度上是一場(chǎng)效益改革。美國(guó)國(guó)防部近期出臺(tái)的戰(zhàn)略文件指出：未來(lái)美國(guó)的國(guó)防戰(zhàn)略不可能再像過(guò)去那樣，單純依靠提高軍費(fèi)的辦法，想買什么武器就買什么武器，想做什么就做什么的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去。如果說(shuō)軍費(fèi)開(kāi)支占全球幾近一半的美軍都做不到這一點(diǎn)，其他國(guó)家軍隊(duì)就更難做到。效益決定軍隊(duì)建設(shè)的成敗。一個(gè)國(guó)家的軍事競(jìng)爭(zhēng)能力，不僅要看一定時(shí)期投入資源的多少，更要看產(chǎn)出效益。對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，要提高軍事能力，不僅僅是資源投入不足的問(wèn)題，必須在提高國(guó)防效益上面找出路，強(qiáng)化軍隊(duì)建設(shè)的成本效益觀念，確立成本效益評(píng)估機(jī)制，減少與戰(zhàn)斗力無(wú)關(guān)的環(huán)節(jié)，努力降低軍事系統(tǒng)的運(yùn)行成本，花好用好每一分錢。只有這樣，才能縮小同發(fā)達(dá)國(guó)家之間存在的軍事差距，趕上世界軍事變革的大潮流，提高國(guó)際軍事競(jìng)爭(zhēng)能力。

戰(zhàn)略管理能力決定成敗    

美軍在改革轉(zhuǎn)型中，把提高戰(zhàn)略管理能力放在了突出的位置，認(rèn)為在資源有限的情況下，通過(guò)加強(qiáng)戰(zhàn)略管理，可以創(chuàng)造出更大的軍事效益。美軍在戰(zhàn)略管理方面存在問(wèn)題不少。比如對(duì)“錢”的管理，長(zhǎng)期存在兩大難點(diǎn)：一是戰(zhàn)費(fèi)開(kāi)支漏洞大，二是武器研制采購(gòu)成本難以控制。在伊拉克、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)中，數(shù)百億美元重建經(jīng)費(fèi)不知去向。武器裝備研發(fā)采購(gòu)成本一再攀升。不久前，美國(guó)國(guó)會(huì)審計(jì)局公布五角大樓主管的95個(gè)軍事項(xiàng)目，超支高達(dá)2950億美元，平均拖后工期21個(gè)月。陸軍“未來(lái)”戰(zhàn)斗系統(tǒng)（FCS）草率上馬，預(yù)算嚴(yán)重超支。為解決這一問(wèn)題，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室對(duì)國(guó)防部管理目標(biāo)提出要求，到2021年，在國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室成本計(jì)劃的基礎(chǔ)上削減成本 31%、在未來(lái)五年國(guó)防計(jì)劃的基礎(chǔ)上削減成本 20%。具體落實(shí)結(jié)果是軍隊(duì)薪酬和運(yùn)營(yíng)成本削減 23%，采購(gòu)經(jīng)費(fèi)削減15%。到2021年之后，薪酬和運(yùn)營(yíng)成本由原計(jì)劃的25%下降到17%、采購(gòu)成本由18%下降到11%。盡管存在這樣那樣的問(wèn)題，美軍的戰(zhàn)略管理仍處于領(lǐng)先水平，其國(guó)防投入的產(chǎn)出效益高于大多數(shù)國(guó)家。

管理出效益，管理出戰(zhàn)斗力。戰(zhàn)略管理的能力越強(qiáng)，軍事活動(dòng)的運(yùn)行成本就越低，軍事效益也就越高。從總體上講，發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)防效益高于發(fā)展中國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家的軍事戰(zhàn)略管理能力高于發(fā)展中國(guó)家。要縮小同發(fā)達(dá)國(guó)家之間的軍事差距，提高戰(zhàn)略管理能力，必須關(guān)注軍事活動(dòng)的運(yùn)行成本，把有限的資源最大化地物化成軍事能力。在這一領(lǐng)域，發(fā)展中國(guó)家具有更大的提升空間。

提高軍事效益涉及許多方面的問(wèn)題，宏觀決策是最重要的影響因素。宏觀決策失誤往往會(huì)造成巨大的浪費(fèi)。比如對(duì)未來(lái)安全威脅的判斷，對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)演變的把握，對(duì)重大武器裝備發(fā)展的決策，對(duì)不同戰(zhàn)略方向的統(tǒng)籌，對(duì)未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)指揮人才的培養(yǎng)等等，如果在這些重大問(wèn)題決策上出現(xiàn)失誤，不僅僅會(huì)造成大量資源浪費(fèi)，而且會(huì)錯(cuò)失良機(jī)，危及國(guó)家安全。

革除弊端需從高層做起    

美軍的改革轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)表明，通過(guò)改革轉(zhuǎn)型克服軍隊(duì)建設(shè)中的種種弊端必須從高級(jí)領(lǐng)帥機(jī)關(guān)做起。美軍歷史上的幾次大改革，都是從國(guó)防部和高層指揮機(jī)構(gòu)做起。上世紀(jì)60年代，麥克納馬拉推行國(guó)防改革就是自上而下地推動(dòng)。這次美軍改革轉(zhuǎn)型，又是從國(guó)防部和高層指揮機(jī)關(guān)動(dòng)手。壓縮預(yù)算，提出的一項(xiàng)重要指標(biāo)是國(guó)防部和聯(lián)合司令部削減開(kāi)支 20%。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國(guó)防部和各大司令部不僅要減人而且拆廟，在很短的時(shí)間內(nèi)撤銷了聯(lián)合部隊(duì)司令部，凍結(jié)了國(guó)防部高級(jí)文職及軍職官員的編制，三年內(nèi)削減50個(gè)將軍級(jí)職位，150個(gè)高級(jí)文職崗位和上千校級(jí)軍官崗位。從國(guó)防部和高級(jí)領(lǐng)帥機(jī)關(guān)做起，這是美軍改革轉(zhuǎn)型的突出特點(diǎn)，其做法值得借鑒。

改革是利益關(guān)系的調(diào)整，軍事領(lǐng)域也不例外。任何國(guó)家軍隊(duì)的改革轉(zhuǎn)型，必然會(huì)觸及一些權(quán)力機(jī)構(gòu)的利益，觸動(dòng)某些人的“奶酪”。改革的決策者、組織者如果跳不出自身利益的圈子，缺少壯士斷腕的決心，改革就無(wú)法深入。要解決國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)中存在的種種弊端，必須從高層指揮機(jī)構(gòu)做起，否則就容易使改革陷入低層次循環(huán)的怪圈，就很難取得真正的實(shí)質(zhì)性突破。

改革根本路徑是依法治軍    

由于各國(guó)軍隊(duì)的情況不同，推動(dòng)軍隊(duì)改革所選擇的路徑并不一樣。但有一點(diǎn)是相通的，都需要強(qiáng)化依法治軍。軍事改革的過(guò)程實(shí)際上也是一個(gè)制度創(chuàng)新的過(guò)程，也是不斷強(qiáng)化以法治軍的過(guò)程。

美軍重大的改革行動(dòng)，實(shí)際上每一次都是從落實(shí)法律制度做起的。20世紀(jì)80年代，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了納恩―麥克德法案（Nunn-McCurdyAct），依照該法案，如果一項(xiàng)重大軍備項(xiàng)目開(kāi)支超過(guò)預(yù)算的15%時(shí)，必須通知國(guó)會(huì)，并自動(dòng)啟動(dòng)中心評(píng)審程序；如果超支達(dá)到了 25%，國(guó)防部必須對(duì)國(guó)會(huì)做出合理解釋，否則就可能被取締。美國(guó)著名的“全球鷹”無(wú)人機(jī)近期遭到凍結(jié)，正是因?yàn)檫@個(gè)原因。2010年8月，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)簽署《國(guó)防部效率決定》，并由此啟動(dòng)了基于“效率與效益”的采辦管理改革，其核心是強(qiáng)化裝備采辦過(guò)程管控，提高采辦管理效率，最大限度地提高武器裝備經(jīng)費(fèi)的使用效益。不久前，美軍又出臺(tái)了“戰(zhàn)略選擇管理評(píng)估”，對(duì)軍費(fèi)開(kāi)支監(jiān)督管理形成了一套更加嚴(yán)密的法律制度。

美軍濫用職權(quán)、玩忽職守、貪污腐化的弊案并不少。負(fù)責(zé)武器采購(gòu)的高級(jí)軍官有因腐敗而丟官的，有因?yàn)E用軍費(fèi)動(dòng)用公款請(qǐng)客去看脫衣舞被入刑的，有以數(shù)百美元去采購(gòu)一個(gè)馬桶而備受詬病的，其中也有不少弊案牽涉到高層軍官。解決這些問(wèn)題，堅(jiān)持上下一視同仁，依照法律法規(guī)定讞。非洲司令部前司令沃德上將因挪用公款受到了嚴(yán)厲處分，所犯錯(cuò)誤主要是動(dòng)用軍車接送妻子購(gòu)物，出差享受溫泉療養(yǎng)，接受政府承包商提供的餐飲和百老匯演出門(mén)票，以個(gè)人理由延長(zhǎng)出差時(shí)間等等。沃德違紀(jì)所涉及的公款數(shù)量并不大，僅相當(dāng)于本人的半年工資。然而，這一錯(cuò)誤卻受到了由上將被降為中將、每年退休金減少三萬(wàn)美元的嚴(yán)厲懲處。以為功成名就的高級(jí)軍官，為此付出了高昂代價(jià)。

改革的目的是強(qiáng)化依法治軍，而依法治軍的關(guān)鍵是從高級(jí)機(jī)關(guān)和高級(jí)軍官做起，只有這樣才能解決深層次的矛盾和問(wèn)題，加強(qiáng)依法治軍是各國(guó)軍事變革的必由之路。

在軍費(fèi)開(kāi)支穩(wěn)定增長(zhǎng)的時(shí)期，一個(gè)國(guó)家推動(dòng)國(guó)防和軍隊(duì)改革相對(duì)比較容易，在軍費(fèi)開(kāi)支緊縮的情況下，把軍隊(duì)改革轉(zhuǎn)型推向深入，將會(huì)遇到更多的困難和挑戰(zhàn)。美軍的新一輪改革轉(zhuǎn)型正是后一種情況下啟動(dòng)的，能否達(dá)到預(yù)期目的尚有待觀察。但無(wú)論結(jié)果如何，美軍作為世界新軍事變革的領(lǐng)頭羊，其改革舉動(dòng)必然會(huì)對(duì)國(guó)際軍事形勢(shì)、地區(qū)安全和世界軍事變革產(chǎn)生重要影響，其發(fā)展動(dòng)向值得重視和關(guān)注。