“省直管縣”體制下自治州體制改革路徑選擇

修改完善憲法、法律，為州行政體制改革提供制度保障。改省管市（地）、市（地）管縣為“省直管縣”，從法理上是沒(méi)有問(wèn)題的，因?yàn)榉沙灰?guī)定較大的市、省會(huì)城市設(shè)區(qū)縣外，地、市管縣無(wú)法律依據(jù)，改起來(lái)并不違憲違法。然而，民族自治州是依照我國(guó)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》而建立的。若因憲法、法律的規(guī)定而不改，結(jié)果將導(dǎo)致民族地區(qū)與非民族地區(qū)的差距就會(huì)進(jìn)一步拉大，民族共同繁榮就會(huì)落空。同時(shí)違背國(guó)家的行政管理體制統(tǒng)一和法制統(tǒng)一。海南省的試點(diǎn)已充分證明民族自治州行政體制改革切實(shí)可行。海南黎族苗族自治州作為省縣之間的中間層次被撤銷(xiāo)，同時(shí)在少數(shù)民族聚居地成立民族自治縣或民族鄉(xiāng)。海南省向市縣下放197項(xiàng)行政管理事項(xiàng)。依法推進(jìn)和保障完善省直管縣管理體制改革，開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)行政體制改革的先河。

實(shí)行撤州建民族自治市、自治縣改革。通過(guò)改革開(kāi)放和國(guó)家民族政策的實(shí)施，民族地區(qū)的城市化、城鄉(xiāng)一體、工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有了長(zhǎng)足發(fā)展。在這種新形勢(shì)下，民族自治州這種管理體制如果不改，將嚴(yán)重影響民族自治地方的發(fā)展，使其與非民族地區(qū)的差距越拉越大。自治州的改革是民族自治地方加速發(fā)展的一次千載難逢的機(jī)會(huì)。

首先，“對(duì)民族自治地方行政建制創(chuàng)新，是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的必然要求。”③城鎮(zhèn)化過(guò)程就是民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程。要改變這一現(xiàn)狀，還必須修改現(xiàn)行憲法、法律，明確在民族地方可設(shè)立民族自治市。建立民族自治市的好處是可以使民族自治地方同時(shí)享受民族政策和市制優(yōu)惠政策，有利于民族自治地方的全面發(fā)展。當(dāng)前存在的問(wèn)題主要是：一是市建制布局不合理。“截至2005年底，全國(guó)除臺(tái)灣外，共有建制市662個(gè)，我國(guó)民族自治地方的面積占全國(guó)國(guó)土面積的64%左右，而擁有的建制市只有97個(gè)，僅占全國(guó)建制市的14.7%。”④二是發(fā)展機(jī)遇條件不公平。就縣級(jí)建制而言，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)審批立項(xiàng)方面有很大差距，縣只能審批100萬(wàn)美元以下的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，而縣級(jí)市雖然和縣是同一級(jí)別，但它卻可以審批3000萬(wàn)美元以下項(xiàng)目。在對(duì)外交往方面，縣只能設(shè)三級(jí)口岸，而市可設(shè)二級(jí)口岸，若民族地區(qū)不能建民族自治市，將限制民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是不公平的。三是民族自治州、縣依照現(xiàn)行憲法法律改市，只能是改為普通地級(jí)或縣級(jí)市，若是這樣，民族自治特性就將失去，同時(shí)也失去國(guó)家民族政策在這一地區(qū)的執(zhí)行，也都是不利的。所以，通過(guò)修改憲法、法律給予建立民族自治市（地、縣級(jí)）提供法律保障，這對(duì)于民族地區(qū)的發(fā)展意義十分重大。

其次，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的省直管縣的行政管理體制。筆者認(rèn)為可以考慮以下三種模式：一是整體建制改革。就是將自治州改為設(shè)區(qū)的地級(jí)民族自治市。這種模式主要針對(duì)地域不是很大，原州府所在地的城市規(guī)模較大、區(qū)域內(nèi)人口相對(duì)集中、交通通訊較為發(fā)達(dá)、所轄的縣（市）在地理區(qū)位上相對(duì)緊密、各縣（市）城鎮(zhèn)化較為發(fā)達(dá)的情況，自治州改為地級(jí)自治市后，原州建制人員直接轉(zhuǎn)制，原所轄的縣（市）轉(zhuǎn)為區(qū)的建制；二是切割建制。也就是根據(jù)自治州的實(shí)際情況，將原自治州區(qū)域切割為有利于建自治市、自治縣的區(qū)域，即以州府所在市及城市化水平較高的幾個(gè)距離較近的縣（市），且人口達(dá)到二百萬(wàn)以上，建立設(shè)區(qū)的地級(jí)民族自治市。距離州府所在地較遠(yuǎn)的縣（市）當(dāng)中，根據(jù)情況建制。城鎮(zhèn)化水平較高的，人口在三十萬(wàn)人以上的，可設(shè)縣級(jí)民族自治市；人口較少或達(dá)不到建市條件的，可設(shè)民族自治縣；三是撤銷(xiāo)州的建制。在州原所轄的縣（市）分別建制，原自治州所在地的市和原較大的縣級(jí)市可升格建制為副地級(jí)民族自治市，其他具備條件的可分別建縣級(jí)民族自治市或民族自治縣。

（作者分別為黔南民族師范學(xué)院副教授，黔南民族師范學(xué)院副教授；本文系黔南民族師范學(xué)院院級(jí)規(guī)劃項(xiàng)目的成果，項(xiàng)目編號(hào)：qnsy2011gh04）

【注釋】

①?gòu)堈急螅骸妒≈惫芸h體制改革的實(shí)踐創(chuàng)新》，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2009年，第25頁(yè)。

②任文中：“民族地區(qū)財(cái)政改革走向的現(xiàn)實(shí)分析—兼議民族區(qū)域自治與‘省直管縣’的相容性”，《新疆財(cái)政大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第1期。

③隋青：“加快民族自治地方城市化進(jìn)程的必然選擇—設(shè)立‘自治市’”，《中國(guó)民族報(bào)》，2003年5月19日。

④金炳鎬，田燁：“新世界中國(guó)民族區(qū)域自治制度創(chuàng)新的一個(gè)亮點(diǎn)—‘民族自治市’”，中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，2011年6月17日。

責(zé)編/邊文鋒