村民自治在中國農(nóng)村普遍推行以來，農(nóng)村基層的社會主義民主政治建設和經(jīng)濟社會發(fā)展都取得了具有歷史意義的進步，農(nóng)民的民主意識和農(nóng)村的面貌也發(fā)生了巨大的變化。但是我們也知道，村民自治在30年左右的發(fā)展進程中還存在各種各樣的問題，出現(xiàn)了發(fā)展中的困境，這些問題和困境有的是由于制度不健全或基層干部和農(nóng)民群眾的民主意識不強造成的，有的則是由于某些人明目張膽的腐敗和蓄意破壞造成的。毫無疑問，在很長一段時間內(nèi)相關政府部門和學術界對這些方面的關注是正確和必要的，但是要認識和理解當前中國村民自治的困境，僅僅看到這些相對主觀的因素是不全面的。

當前中國村民自治發(fā)展中的困境，還有很大一部分是由當前中國發(fā)展的時代特征客觀決定的。當前中國發(fā)展最主要的時代特征是大規(guī)模的快速城市化，改革開放30多年間，中國的城市化水平已經(jīng)從20%左右提高到了51%，這個速度在全世界排名第一。這一特征深深影響了村民自治的方方面面，客觀上加深了當前村民自治存在的困境，當前中國快速的城市化對村民自治的客觀影響至少有以下幾個方面：

農(nóng)村社區(qū)變動不居

快速城市化使中國農(nóng)村處于一個劇烈變動的時期。雖然由于各地城市化的進程和速度并不一致，各地農(nóng)村社區(qū)的形態(tài)千差萬別，但有一點是肯定的，那就是中國所有的農(nóng)村都處在一個高速變化的時期，農(nóng)村社區(qū)呈現(xiàn)多樣化而且變動不居的狀態(tài)。除一些農(nóng)村還保留著傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的特征外，在遠離城市的農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了空心村現(xiàn)象，在城市近郊出現(xiàn)了城鄉(xiāng)轉換過程中的社區(qū)、樓房化的農(nóng)村社區(qū)、非農(nóng)化的農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村中的農(nóng)民工社區(qū)等多種形態(tài)。農(nóng)村社區(qū)的高速變動可以從城鄉(xiāng)轉換過程中的社區(qū)和樓房化的農(nóng)村社區(qū)中得到充分體現(xiàn)。

城鄉(xiāng)轉換中的農(nóng)村社區(qū)主要在城市近郊，一方面農(nóng)民的宅基地和耕地已經(jīng)完全出讓，不再具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，開始向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移；另一方面，農(nóng)民的生活條件大大改善，已經(jīng)完全市民化，在樓房集中居住。社區(qū)組織有的已經(jīng)完成了“村改居”，正式更名為“居民委員會”。有的在保留原村民委員會的同時成立居民委員會，出現(xiàn)了村民委員會和居民委員會并存的局面，使村民自治呈現(xiàn)出全新的特點。在“村改居”的過渡時期，基層政府尚未觸動原有的利益格局和人事安排，保留了原行政村的村民委員會，將大部分重要的社區(qū)事務交予原來的村組織解決。村委會不僅繼續(xù)行使著原村民委員會的部分自治功能，還對原行政村的公共事務進行管理，為社區(qū)居民提供社區(qū)服務，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、計劃生育等。社區(qū)居民委員會的成員由基層政府直接任命產(chǎn)生，很多村民并不清楚社區(qū)居委會的職責所在，甚至并不認識居委會的工作人員。

樓房化的農(nóng)村社區(qū)的特點是實現(xiàn)了農(nóng)民居住的樓房化和集中化，基本生活條件正在向城市化的方向發(fā)展，居民社區(qū)打破了原行政村的空間，一般是幾個村或多個村形成一個新社區(qū)，村民或村集體保留較多的耕地，農(nóng)業(yè)收入仍是農(nóng)民家庭收入的一個構成部分。這類農(nóng)村社區(qū)從地理位置上看，有的毗鄰市區(qū)或城鎮(zhèn)，成為市區(qū)或城鎮(zhèn)在空間上的延伸部分，有的則在農(nóng)村就地實現(xiàn)樓房化，但有一個共同特點就是仍然保留較多耕地，多數(shù)家庭仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在樓房化的農(nóng)村社區(qū)中，這些社區(qū)原有的地理位置、空間布局、社區(qū)規(guī)模和社區(qū)成員等都發(fā)生了很大的變化。這些變化也意味著管理體制即將面臨許多新課題：原有的農(nóng)村社區(qū)管理體制是以村民委員會為載體的村民自治，而現(xiàn)在的一個樓房化的居住小區(qū)可能容納了原來的好幾個村民委員會的村民，原來一個村的公共事務現(xiàn)在變成了好幾個村的公共事務了，農(nóng)民的居住模式由獨門獨戶的小院變成了涉及更多公共性的單元樓房，人們所關心的公共事務的內(nèi)容也將發(fā)生諸多變化。在當前村民自治尚不完善的情況下，這些村民在新的社區(qū)如何實現(xiàn)“自我管理”、“自我教育”和“自我服務”呢？如果涉及到村委會的合并或者成立新的管理機構，能否保障村集體的資產(chǎn)和農(nóng)民的利益不受損失，以及如何在新老機構間實現(xiàn)平穩(wěn)過渡？

城市化進程中使農(nóng)村社區(qū)形態(tài)呈現(xiàn)出了多樣化的特點，多樣化和新型化的農(nóng)村社區(qū)在有效實現(xiàn)村民自治方面正面臨著全新的困擾和挑戰(zhàn)。并且，在中國快速城市化的大背景下，這些多樣化的農(nóng)村社區(qū)并非靜止不動，而是仍然處于不斷變動之中。原有的農(nóng)村社區(qū)不斷被打破重組，農(nóng)民原有的生活場域不斷地發(fā)生時空轉換。

傳統(tǒng)農(nóng)村的居民世代聚族相居，人口相對固定，每個農(nóng)村都是一個天然的利益和生活的共同體。但是快速的城市化進程打破了這種千百年來的天然共同體，全國各地推行的撤村并點、樓房化和宅基地換房等各種小城鎮(zhèn)建設模式，都無一例外地要求新的社區(qū)擴大規(guī)模，把多個原有的農(nóng)村社區(qū)居民合并集中在一起。集中居住對于改善生活條件、提供公共服務和基礎設施建設提供了便利，節(jié)省了成本。但是對于新的社區(qū)來說，除了原有的一些集體利益需要重新分配調整外，更重要的是重建社區(qū)意識和管理機構。建立管理機構相對容易一些，但是培育新的社區(qū)認同意識、建立新的和諧社區(qū)恐怕就需要更長的時間。村民自治是一種基層社區(qū)自治，社區(qū)需要穩(wěn)定的邊界、空間環(huán)境和社區(qū)意識，成熟的社區(qū)自治是建立在相對穩(wěn)定的社區(qū)共同體基礎之上的?？焖俪鞘谢怪袊r(nóng)村社區(qū)變動不居，這怎么能夠實現(xiàn)有效的社區(qū)自治呢？

自治主體經(jīng)常缺位

傳統(tǒng)農(nóng)村的一個鮮明特點是人口流動性小，基本上不發(fā)生大規(guī)模的人口流動。但是當前處于快速城市化進程中的中國農(nóng)村，快速的人口流動成為其主要的一個特征。根據(jù)《2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》的統(tǒng)計，2012年外出農(nóng)民工達到16336萬人，增加473萬人，較上年增長3%，其中舉家外出農(nóng)民工3375萬人，增加96萬人，增長2.9%。農(nóng)民工的大規(guī)模外出就會在流出地的農(nóng)村大量出現(xiàn)空心村和農(nóng)村社區(qū)衰敗的現(xiàn)象。

當前全國大部分農(nóng)村都有“空心村”現(xiàn)象，特別在我國中西部民工勞務輸出省份如安徽、湖南、河南、四川等表現(xiàn)尤甚。這些省份大批農(nóng)民工長期舉家外遷，房子、土地長期閑置在農(nóng)村?？招拇遄畲蟮膯栴}是，在青壯年常年在外、村莊常住人口大量減少的條件下如何使農(nóng)村公共生活保持生機和活力。人口過少也會導致治理失效，以留守老人、留守婦女和留守兒童為主要人口結構的農(nóng)村社區(qū)會產(chǎn)生大量的社會問題。

但是我們都知道，根據(jù)村民委員會組織法的規(guī)定，村民自治的主體是村民，“三個自我”和“四個民主”的實現(xiàn)都需要村民的直接參與。根據(jù)村民委員會組織法的規(guī)定，村干部的產(chǎn)生方式，必須經(jīng)全體村民直接選舉產(chǎn)生；村民會議是村民自治的最高決策機關，有權審議村民委員會的年度工作計劃和報告，有權撤銷或者變更村民委員會不適當?shù)臎Q定等；村民有監(jiān)督村干部的權利，可以通過村務公開、民主理財、經(jīng)濟責任審計、民主評議和罷免等方式行使監(jiān)督權?？梢哉f，村民的參與是村民自治的基礎和核心。但是，在快速城市化的中國農(nóng)村，勞動力的頻繁流動會造成村民自治主體的經(jīng)常性缺位，自治主體的缺失必然會使村民自治流于空虛。

不僅如此，大量的人口外流也使村級組織和村民小組缺乏必要的干部人選，使農(nóng)村治理面臨群龍無首的窘境。受城市化及市場經(jīng)濟的影響，不少年輕有為的村干部也外出務工了，不僅使村級組織出現(xiàn)干部老齡化現(xiàn)象，而且不少的留守村干部對工作的消極態(tài)度也比較明顯。如果說村民會議是村民自治的決策機關的話，那么村委會便是其執(zhí)行機關和組織載體，而村干部就是這個執(zhí)行機關和組織載體的必要組成部分。缺乏一定數(shù)量和積極努力的干部人選，村委會的有效運行便成了問題，會使公共事務難以組織，許多公共服務無法提供。國家的一些惠農(nóng)政策是需要村組織自己申請的，由于有些留守村干部缺乏必要的政策素質和主動性，就會使國家的這些惠農(nóng)政策無法與這些農(nóng)村對接和落實，造成項目、資源和機會的浪費。

快速城市化使農(nóng)村人口大量外流，致使村民自治出現(xiàn)主體缺失現(xiàn)象，嚴重沖擊村民自治最基本的人的基礎。

自治內(nèi)容繁雜急迫

按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，以村民委員會為組織載體的村民自治的內(nèi)容相對簡單，行政性的職能主要是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政工作，自治性的職能主要是管理村級內(nèi)部經(jīng)濟、社會、文化、治安、基礎設施、環(huán)境等，經(jīng)濟性的職能是管理集體資產(chǎn)、村辦企業(yè)等。

但是在快速城市化的進程中，農(nóng)村的經(jīng)濟活動更加密集和活躍。密集的經(jīng)濟活動必然會使人們圍繞著利益而進行的互動活動更加頻繁和密切，利益沖突也會增多。這表現(xiàn)在很多方面：如村辦集體企業(yè)可能面臨著利益分配不公的爭議，一些高污染的企業(yè)可能會引發(fā)村民與企業(yè)之間的沖突以及環(huán)境災難，尤其是由于征地而引發(fā)的利益沖突更加激烈。在經(jīng)濟高速發(fā)展的過程中，經(jīng)濟發(fā)展和城市發(fā)展都對土地形成了越來越突出的需求，但是圍繞著征地補償問題，農(nóng)民與村干部、地方政府和開發(fā)商經(jīng)常意見不一致，往往會由于利益問題而不斷上訪告狀、甚至會發(fā)生暴力沖突和群體性事件。這些都使傳統(tǒng)意義上村民自治的內(nèi)容變得繁雜急迫，沖突頻發(fā)。

如在土地征收過程中，依法發(fā)放征地補償款是失地農(nóng)民生存的保障，然而有的地方政府基于降低政府土地征收的成本，常常違反國家有關規(guī)定，不發(fā)或少發(fā)征地補償款，有些基層政府或村委會濫用權力，違規(guī)截流或挪用本應分配給農(nóng)民的土地補償款，有的甚至不安排失地農(nóng)民參加社?；蛏米越档褪У剞r(nóng)民的社保標準。這些問題的存在，導致農(nóng)民只能得到土地非農(nóng)化收益中的很小一部分，這種土地收益分配上的不公、征地補償措施實施中的不規(guī)范，嚴重侵害了農(nóng)民應有的土地權益。近年來發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)的許多群體性事件都是征地補償引起的，這給我國的社會穩(wěn)定，城市化進程的順利推進帶來了不利影響。這些問題直接導致村民委員會在很短的時間面臨巨大的壓力，給村民自治增加了很多現(xiàn)實難題。

因此，如何在短時間內(nèi)協(xié)調政府、企業(yè)與農(nóng)民的利益，如何在利益分歧中找到均衡點，就成了快速城市化進程中村民自治迫切需要解決的問題。在快速城市化的背景下這些問題會不時發(fā)生、頻繁出現(xiàn)，并且一旦出現(xiàn)就會非常急迫，嚴重考驗村干部和村民的應急能力，將給村民自治平添很多難題。

外來力量頻繁介入

自改革開放以來，中國社會就逐漸進入了一個加速的社會轉型期，而農(nóng)村更是處于一個高速轉型和變遷的中心。在趕超壓力下，中國的城市化具有完全不同于其他國家的特點，其中最突出的：一是速度快，二是規(guī)模大，三是政府主導。如前所述，在政府主導的快速城市化過程中，為了追求速度和效率，各種主體圍繞著利益而進行的活動更加頻繁和密切，利益沖突也會增多。他們?yōu)榱俗约旱哪繕?，都會積極介入到村民自治的事務中來。而相對于村民自治來說，這些來自于外部的力量，不僅頻繁，而且強勢，村民和村干部自身根本無力招架。

外部力量對村民自治的頻繁介入在當前集中表現(xiàn)在征地拆遷問題上。為了經(jīng)濟發(fā)展和快速推進城鎮(zhèn)化的目標，地方政府會成為一個積極活躍的主體，直接介入到農(nóng)村的征地拆遷活動中來。地方政府經(jīng)常打著集約利用土地、發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)、推動城鎮(zhèn)化進程等旗號，來到農(nóng)村推動土地流轉和農(nóng)民的集中居住，介入村級事務。開發(fā)商和企業(yè)作為經(jīng)濟活動的主體，他們或者在地方政府的引介下進入農(nóng)村，或者自己直接走進農(nóng)村，介入和影響村級事務。

問題不在于地方政府、開發(fā)商和企業(yè)是否應該介入和影響村級事務，而在于他們影響的方式是否正當。按照正常的程序，村民是否集中住進樓房，要尊重農(nóng)民的意愿；村民是否出讓土地以及以什么樣的補償標準出讓土地，都需要由村民討論決定。但是要想讓村民在所有問題上達成共識，需要深入溝通、耐心說服，而這一切都需要時間。為了提高效率，地方政府往往不愿意去做那些耗時費力的說服溝通工作，而是用行政化的手段強勢推動，不惜違反農(nóng)民意愿，強迫農(nóng)民住進樓房，或者強迫他們出租或轉讓土地承包經(jīng)營權，推動外來企業(yè)“購買”農(nóng)民的承包地。很多情況下，村委會被迫成了地方政府和企業(yè)推行自己意志的工具，村民會議根本不召開或開同虛設。換言之，發(fā)展的壓力導致地方政府和企業(yè)等外部力量頻繁介入村級事務，而這些外部力量為了追求效率經(jīng)常以行政化的手段強勢介入，完全破壞了村民自治的基本精神。

綜上所述，快速城市化進程的特點雖然不能說明中國村民自治的一切問題，但是客觀上決定了當前中國農(nóng)村村民自治的一些重要特點及未來發(fā)展趨勢。根據(jù)城市化發(fā)展的一般規(guī)律，結合中國的實際特點，我們可以判斷，中國快速城市化的進程仍將持續(xù)30～50年才能趨于平穩(wěn)。因此，中國的村民自治將會在一個較長的時期內(nèi)仍然處于不穩(wěn)定狀態(tài)，社區(qū)形態(tài)不斷變化，人口流動日益頻繁，村級事務紛繁復雜，來自地方政府和企業(yè)的外部力量不可避免地不時介入。只有當中國大規(guī)模、快速的城市化進程趨于平穩(wěn)之后，農(nóng)村社區(qū)形態(tài)才能趨于穩(wěn)定，人們的社區(qū)意識才能逐步培育起來，那時的村民自治才有可能真正走向穩(wěn)定、和諧和成熟。

我們必須要充分認識到村民自治當前及今后面臨的這個客觀特點，才能在一個更大的背景下清楚地認識村民自治所面臨的困境，才能為村民自治的今后發(fā)展和改革提供有益的思路。當然，我們沒有必要為村民自治的這種現(xiàn)狀和未來趨勢過分擔憂，而要認識到這是中國快速發(fā)展過程中的必然現(xiàn)象；更不能因噎廢食，為了創(chuàng)造經(jīng)典意義上村民自治的實施條件而讓中國快速發(fā)展的腳步停下來。但是，我們也絕對不能為了片面追求經(jīng)濟發(fā)展的速度和為了單純實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展的政績目標，一廂情愿地強力介入村民自治內(nèi)部的事務，不尊重村民自治的基本精神和農(nóng)民的意愿，忽視農(nóng)民的知情權、參與權和決策權，甚至侵犯農(nóng)民的基本權利。中國的快速城市化要以科學發(fā)展觀為指導，以人為本，注重城市化的質量，而不能急功近利、勞民傷財?？焖俪鞘谢倪^程中必然會產(chǎn)生大量的需要村民集體討論和決策的公共事務，這為實現(xiàn)村民自治的精神提供了條件和舞臺，正是充實和發(fā)展村民自治的大好時機。各級政府應該因勢利導，在涉及村民公共利益的問題上鼓勵和指導他們通過村民自治的方式解決，做到既尊重農(nóng)民的意愿和權利，在這個過程中提升他們的政治素質，又能提高全國各地城鎮(zhèn)化的質量，從而實現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展和村民自治的雙贏。