三

要突破政府轉(zhuǎn)型的障礙，關(guān)鍵在于，必須從我國的國情出發(fā)，充分考慮到公務(wù)員、政府自身、社會(huì)等各方面需求，兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、短期利益和長遠(yuǎn)利益，通過觀念更新、制度革新、體制創(chuàng)新來改善政府的治理狀況和提高政府的治理能力。

( 一)

強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，樹立現(xiàn)代政府理念?，F(xiàn)代政府是一種以社會(huì)為本位、以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主要職能，以公開、規(guī)范、效能、正義為價(jià)值取向的服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型政府是我國政府轉(zhuǎn)型的方向和目標(biāo)。它要求政府機(jī)關(guān)及其工作人員必須破除傳統(tǒng)的權(quán)力本位、官本位觀念，牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的思想和以人為本的理念，時(shí)刻把人民群眾利益和幸福放在首位，把人民群眾高興不高興、滿意不滿意、贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量政府一切工作的根本尺度和準(zhǔn)則;

破除人治的觀念，牢固樹立法治的理念，各級(jí)行政機(jī)關(guān)要依據(jù)憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使行政權(quán)力，管理國家事務(wù)，不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法，堅(jiān)決防止和克服權(quán)力濫用;

破除權(quán)力運(yùn)行上的神秘主義，牢固樹立公開透明的理念，行政主體在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，要通過法定形式和程序，主動(dòng)將行政信息向社會(huì)公眾或依申請(qǐng)而向特定的個(gè)人或組織公開，以加強(qiáng)政府行政的透明度，保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán);

破除工作作風(fēng)上的官僚主義，牢固樹立效能的理念，政府及其工作人員要不斷改進(jìn)管理方式和服務(wù)手段，提高工作效率和服務(wù)水平，努力實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，滿足社會(huì)公眾多樣化的社會(huì)需求;

破除各種特權(quán)思想，牢固樹立公平正義的理念，政府要從法律、制度、政策上營造公平正義的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)收入的合理分配，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，讓人民共享改革發(fā)展的成果。為使政府機(jī)關(guān)及其工作人員增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，樹立現(xiàn)代政府理念，在現(xiàn)實(shí)工作中，應(yīng)該采取行之有效的措施：

一是嚴(yán)格公務(wù)員的準(zhǔn)入條件和程序，在公務(wù)員考試中加大對(duì)群眾史觀、科學(xué)發(fā)展觀、現(xiàn)代管理理論、憲法和行政法律法規(guī)、共產(chǎn)黨的綱領(lǐng)、宗旨和優(yōu)良傳統(tǒng)等理論知識(shí)的考核，并把理論知識(shí)的考核和考生的個(gè)人誠信記錄結(jié)合起來，綜合判定其政治素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)，從源頭上確保公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。二是加強(qiáng)公務(wù)員日常的工作學(xué)習(xí)和理論培訓(xùn)，讓公務(wù)員通過學(xué)習(xí)政府規(guī)章制度、分析典型的行政案例、相互交流管理經(jīng)驗(yàn)、撰寫社會(huì)調(diào)查報(bào)告等多種方式提高理論水平，增強(qiáng)政治自覺，不斷提升管理能力和服務(wù)水平。三是盡量將公務(wù)員的思想政治狀況加以量化，納入考評(píng)體系，重點(diǎn)考察官民關(guān)系、政府誠信度、居民對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共品和公共服務(wù)的滿意度，使這些指標(biāo)成為公務(wù)員考核定級(jí)、評(píng)優(yōu)評(píng)先和職務(wù)晉升的重要依據(jù)。

( 二)

完善法律制度，遏制政府機(jī)關(guān)及其工作人員的利益沖動(dòng)。“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”〔15〕只有通過健全法律制度來合理定位政府的角色、明確政府的權(quán)限、統(tǒng)一公務(wù)員的責(zé)權(quán)利，才能從根本上抑制政府機(jī)關(guān)及其工作人員的利益沖動(dòng)，保障公民的基本權(quán)益。當(dāng)務(wù)之急是：

第一，完善《反壟斷法》中關(guān)于行政性壟斷方面的規(guī)定。2007 年 8 月 30日通過的《反壟斷法》，雖然對(duì)行政性壟斷作了專門的規(guī)定，但遺憾的是，這些規(guī)定還存在著諸多不足，有必要在賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)真正行政壟斷管轄權(quán)、建立嚴(yán)格的行政性壟斷法律責(zé)任體系，設(shè)置行政公益訴訟制度、民事公訴制度和司法審查制度等方面進(jìn)一步完善《反壟斷法》，消除行政性壟斷可能帶來的廣泛尋租、腐敗以及破壞市場競爭的危害。第二，加快行政審批制度改革。行政審批權(quán)的存在容易降低行政效率、限制競爭和引起權(quán)力尋租。我國雖然經(jīng)過幾次審批制度改革，取得了明顯的成效，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到改革的目標(biāo)，目前迫切需要在依法合理設(shè)定行政審批的主體和范圍、規(guī)范行政審批的程序、方式和步驟、健全行政審批監(jiān)督制約機(jī)制的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有的各種行政審批項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)的清理。第三，盡快推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公開制度。官員財(cái)產(chǎn)公開制度是一種通過法律的形式強(qiáng)制官員申報(bào)和公開財(cái)產(chǎn)狀況，以便加強(qiáng)對(duì)官員的監(jiān)督和約束，預(yù)防和遏制腐敗的有效手段。官員財(cái)產(chǎn)公開制度，是世界通行的做法。當(dāng)前，這一制度在我國一些地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)，但在實(shí)踐中并沒有取到預(yù)期效果，試點(diǎn)地區(qū)的官員在進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公開時(shí)普遍存在著申報(bào)的財(cái)產(chǎn)種類不全、內(nèi)容缺乏監(jiān)督核實(shí)、公示范圍有限等問題，因而，官員財(cái)產(chǎn)公開制度要想取得實(shí)效，必須通過立法的形式強(qiáng)力推行，不過，為減少改革阻力，可以考慮在“公推公選”的官員中首先實(shí)行這一制度，然后逐步推廣。

( 三)

創(chuàng)新行政管理體制，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。政府機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)容就是轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)前，為了進(jìn)一步消除體制性障礙，需要不斷深化行政管理體制改革，完善政府的公共服務(wù)職能。首先，在行政決策上，一是理順中央與地方政府之間的權(quán)力關(guān)系。中央政府的決策權(quán)應(yīng)該集中在大政方針和宏觀調(diào)控方面，要按照分工合作、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則，合理分配中央與地方政府的事權(quán)，明確劃分各自的職能界限。二是理順地方人大決定權(quán)與同級(jí)黨委決策權(quán)的關(guān)系。地方黨委的決策，應(yīng)側(cè)重于從總體上作出政治性、方向性、原則性的決定，通常以黨內(nèi)文件的形式出現(xiàn)，只對(duì)本地區(qū)的黨組織和黨員干部有約束力;地方人大的決定，是在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，按照法律程序，對(duì)涉及本地區(qū)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的有關(guān)事務(wù)作出決定，最后以地方性法規(guī)或法規(guī)性決議的形式出現(xiàn)，對(duì)本地區(qū)的所有社會(huì)成員都具有普遍的約束力。三是完善各級(jí)政府的參與式行政決策機(jī)制。要對(duì)涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，實(shí)行社會(huì)公示和社會(huì)聽證制度，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。四是健全決策的跟蹤反饋和責(zé)任追究機(jī)制。要跟蹤重大行政決策執(zhí)行情況，多方面了解利益相關(guān)方和社會(huì)公眾對(duì)決策實(shí)施的意見和建議，全面客觀地評(píng)估決策執(zhí)行效果，對(duì)違反決策規(guī)定、盲目決策造成重大損失的官員，要按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格追究責(zé)任，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。其次，在行政執(zhí)法上，一是深化“大部制”改革，明確行政執(zhí)法主體資格、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權(quán)限，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理;

二是建立和健全行政執(zhí)法崗位責(zé)任制，明確規(guī)定執(zhí)法部門的職責(zé)、權(quán)限、考核和獎(jiǎng)懲辦法，以崗位定人員，責(zé)任落實(shí)到人。三是嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人作出行政決定前，應(yīng)告知其陳述和申辯的權(quán)利;

作出行政決定時(shí)，應(yīng)具體說明理由;作出行政決定后，應(yīng)告知其申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利;

對(duì)重大事項(xiàng)，行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人依法要求聽證的，符合條件的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)按規(guī)定組織聽證。四是提倡柔性執(zhí)法方式。在提高執(zhí)法透明度的基礎(chǔ)上，改變傳統(tǒng)的以行政處罰、行政強(qiáng)制為主的執(zhí)法方式，更多地探索和嘗試運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政契約等柔性執(zhí)法方式。五是落實(shí)行政責(zé)任追究制。應(yīng)根據(jù)行政責(zé)任人過錯(cuò)的大小或違法犯罪情節(jié)的輕重，明確執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的追究種類和方式，采取切實(shí)有效的辦法，追究其行政責(zé)任、民事責(zé)任或刑事責(zé)任。最后，在行政監(jiān)督上，完善行政監(jiān)督機(jī)制。要通過加快行政監(jiān)督立法和修改現(xiàn)有的行政法律法規(guī)，從制度和組織上保證各級(jí)人民政府自覺接受人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。當(dāng)前，針對(duì)我國社會(huì)監(jiān)督乏力的特點(diǎn)，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督：

一是加大政府信息公開力度。要認(rèn)真貫徹實(shí)施《中華人民共和國政府信息公開條例》，制定完善《條例》實(shí)施辦法，利用政府網(wǎng)站、政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)刊、廣播、電視以及信息公開欄等多種渠道，及時(shí)、主動(dòng)地向社會(huì)公開《條例》規(guī)定應(yīng)該公開、能夠公開的信息，尤其要重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算決算、“三公”經(jīng)費(fèi)和行政經(jīng)費(fèi)、保障性住房、環(huán)境保護(hù)、食品安全、招標(biāo)投標(biāo)、生產(chǎn)安全事故、征地拆遷、價(jià)格和收費(fèi)等領(lǐng)域的政府信息公開。要通過加大政府信息公開力度，依法保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓行政權(quán)力更加透明。二是充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的作用。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督作為一種全新的監(jiān)督形式，已經(jīng)成為民意表達(dá)和反腐敗的重要陣地。政府部門應(yīng)該加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督平臺(tái)建設(shè)，拓寬和完善網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)監(jiān)督的渠道和方法，充分挖掘網(wǎng)絡(luò)的反腐功能。同時(shí)要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行正確引導(dǎo)和規(guī)范。三是擴(kuò)大公民有序的政治參與。依法實(shí)行民主監(jiān)督是公民參與政治生活的重要內(nèi)容。近年來公民參與政治生活，可以通過信訪舉報(bào)制度、人大代表聯(lián)系群眾制度、輿論監(jiān)督制度、監(jiān)督聽證會(huì)、民主評(píng)議會(huì)、網(wǎng)上評(píng)議政府等方式進(jìn)行民主監(jiān)督。但由于制度的缺失和參與渠道不暢、公民參與意識(shí)的薄弱等原因，公民有序參與政治的廣度和深度嚴(yán)重不足。所以，提高公民的政治參與度，加強(qiáng)民主監(jiān)督，需要?jiǎng)?chuàng)新公民政治參與機(jī)制，拓寬參與的渠道，給公眾提供座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、書面征求意見、公民旁聽、網(wǎng)上討論、直接接待等多種政治參與的方式。再者，政府績效評(píng)估要引入公民參與機(jī)制。對(duì)政府公務(wù)員進(jìn)行績效考核，要把民意測驗(yàn)的結(jié)果、“公民滿意度、幸福感”作為考評(píng)公務(wù)員的重要砝碼。

注釋：

〔1〕遲福林： 《政府轉(zhuǎn)型“一場深刻的革命”》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2003 年 12 月 27 日。

〔2〕劉厚金： 《我國政府轉(zhuǎn)型的邏輯路徑與動(dòng)力分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008 年第 4 期。

〔3〕鄒育根： 《當(dāng)前中國地方政府信任危機(jī)事件的型態(tài)類別、形成機(jī)理與治理思路》，《中國行政管理》2010 年第 4 期。

〔4〕劉熙瑞： 《服務(wù)型政府———經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇》，《中國行政管理》2002年第 7 期。

〔5〕遲福林： 《發(fā)展中促轉(zhuǎn)變 轉(zhuǎn)變中謀發(fā)展》，《光明日?qǐng)?bào)》2011 年 1 月 13 日。

〔6〕江澤民： 《江澤民文選》第 3 卷，北京： 人民出版社，2006 年，第 133 頁。

〔7〕馬慶鈺： 《告別西西弗斯———中國政治文化分析與展望》，北京： 中國社會(huì)科學(xué)出版社，2002 年，第153 頁。

〔8〕習(xí)近平： 《扎實(shí)做好保持黨的純潔性各項(xiàng)工作》，《求是》2012 年第 6 期。

〔9〕李欣欣： 《打開公務(wù)用車消費(fèi)灰箱》，《瞭望》2010 年第 1 期。

〔10〕劉義昆： 《改革沒有力度，公車只會(huì)越改越多》，《檢察日?qǐng)?bào)》2012 年 5 月 30 日。

〔11〕王小魯： 《灰色收入不應(yīng)回避》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2011 年 7 月 26 日。

〔12〕〔美〕丹尼斯·C·繆勒： 《公共選擇理論》，北京： 中國社會(huì)科學(xué)出版社，1999 年，第 300 頁。

〔13〕吳志華： 《行政體制改革與內(nèi)動(dòng)力》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)( 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) 》2006 年第 3 期。

〔14〕周光輝： 《決策體制的形成與變革》，《中國社會(huì)科學(xué)》2011 年第 3 期。

〔15〕鄧小平： 《鄧小平文選》第 2 卷，北京： 人民出版社，1994 年，第 333 頁。