歐盟案例顯示，第一，在聯(lián)合國千年發(fā)展目標及相應的指標體系提供的基準之上，不同國家和地區(qū)有必要根據各自的發(fā)展狀況及面臨的重點難題，添加地方性的目標和指標。第二，在民主參與和社會協(xié)商機制運行良好的基礎上，發(fā)展目標和相應指標本身，即可成為政策制定和執(zhí)行工具。此外，計量指標統(tǒng)一、統(tǒng)計程序一致和信息公開透明，也為公民有效參與決策過程提供了必要條件。這些政策運行的基礎和條件，既可促成不同社會群體之間的利益均衡，又能激勵和監(jiān)督包括政府在內的多邊社會行為者，堅持不懈地按照商定的目標穩(wěn)步促進發(fā)展。第三，社會融合進程的指標體系設計，秉承了歐盟締造者和建設者的一以貫之的社會價值觀。60多年來，從最初實行歐洲煤鋼聯(lián)營計劃的歐共體，到此后推進歐洲一體化的歐盟，一直強調市場有效競爭、參與者機會平等，以及社會公正、共濟和包容。這就使得社會融合指標具有鮮明的延續(xù)性，既承接了以往，又延伸至未來，還賦予所有社會行為者相對穩(wěn)定的政策預期和安全感。

自上世紀80年代以來，與其他國家和地區(qū)相比，中國的突出特征在于轉型與發(fā)展。在此過程中，既有觀念的轉變，也有制度的重構，還有新舊觀念和制度并存的空間。因此，中國的發(fā)展目標和指標及其發(fā)展實踐，雖然并未脫離聯(lián)合國千年發(fā)展計劃奠定的基準，卻也不似歐盟那般，在目標、指標和實際發(fā)展進程之間，保持內在的一致性和可操作性。

第一，用以表達中國發(fā)展目標的概念往往欠缺明晰的界定。例如，不同時段的高層決策者分別提出過建設“現(xiàn)代化”、“小康社會”與“和諧社會”的命題。每一種概念最初都經過綱領性的文件表達，此后便有研究機構對其內涵加以闡釋，并嘗試賦予其學理基礎。此外，統(tǒng)計部門也會相應地設計指標體系，試圖用數據刻畫那些與特定概念相聯(lián)系的未來社會形態(tài)。然而，在實踐中恰恰缺少必要的社會機制勾連指標與概念之間的內在聯(lián)系，促成不同利益相關者通過充分交流達成共識，同時輔之以有效的監(jiān)測、評估和問責制度，結果，這些概念、指標與具體的發(fā)展規(guī)劃和實際的社會經濟活動之間或有隔膜，或近乎脫節(jié)。

第二，在正式制度運行中占據主導地位的社會價值觀對公平正義強調不足，整個中國社會也相應地缺少達成不同群體之間利益均衡的社會結構。從計劃經濟時代延續(xù)至今的行政性特權和城鄉(xiāng)分割，便是一個鮮明的例證。在制度性和政策性的不平等業(yè)已存在的情況下，不同的社會行為者之間，例如，政府與民間社會之間、農民與廠商之間、不同所有制的企業(yè)和機構之間、雇主和雇員之間，缺少有效的權力制衡。這也是與發(fā)達經濟體譬如歐盟迥然相異的社會情境。在此背景下，來自不同經濟體的學者即使采用同樣的術語，探討同一國度的發(fā)展目標、戰(zhàn)略和政策的指導性原則，例如，效率與公平的權衡，得出的結論也可能大相徑庭。

歐美經濟學人對中國轉型與發(fā)展中的效率和公平的研究，通常是在促進經濟增長和降低收入不均等之間尋求平衡（Atkinson，2012）。因此，他們開出的“藥方”聚焦于轉變經濟增長方式、促進有效率的城市發(fā)展、壯大中產階級、強化人力資本投資、改善社會保障和收入再分配等專題領域（林重庚、波特、羅默、斯賓塞，2011）。然而僅有這些藥方是不夠的，因為不公平并不僅僅存在于財富和收入分配領域。在社會均衡機制缺失的條件下，再分配和社會保障措施在實踐中還是向強勢群體傾斜，反而加劇了不公平（朱玲，2010）。

可見，在當今中國討論效率和公平的權衡，需要著重強調的是，創(chuàng)造一個確保所有社會成員平等實現(xiàn)其基本權利的制度環(huán)境，以促成市場經濟自由（效率）與社會均衡（公平）的兼容（楊春學，2009）。進一步講，社會均衡意味著任何一個社會群體都不可能利益獨大，市場效率主要來自公平競爭對參與者的主動性和創(chuàng)造性的激勵。從這個角度觀察，無論是2004年“和諧社會”命題的提出，還是2012年“十八大”對“科學發(fā)展觀”和“權利公平、機會公平、規(guī)則公平”的強調，都是對曾經盛行的“效率優(yōu)先、兼顧公平”的提法的糾正。鑒于此，“構建和諧社會”也可以說是包容性發(fā)展的中國式表達。

第三，對于監(jiān)測與評估和諧社會構建（包容性發(fā)展）進程，缺少足夠多維的量化指標。首先，在經濟指標體系中，經濟增長曾經近乎于獨占鰲頭，乃至成為評估地方政府業(yè)績的一個主要依據。其后果是增長的質量不高，資源消耗過度，生態(tài)環(huán)境惡化，社會發(fā)展滯后。在“科學發(fā)展觀”提出后，勞動生產率、研發(fā)投資、能源消耗和環(huán)境保護等指標，才逐漸與國內生產總值（GDP）的地位相平衡。其次，社會包容層面的測度指標不足。和諧社會構建（包容性發(fā)展）的特征，在于減少和消除社會排斥，它既表現(xiàn)為個人和家庭基本生存與發(fā)展條件的獲得，也體現(xiàn)為每個社會成員基本權利的實現(xiàn)。正是在基本權利保障方面，中國至今欠缺系統(tǒng)的量化指標和有效的操作性措施。

為了彌補上述缺陷，我們引入聯(lián)合國千年發(fā)展目標研究小組對人類基本需求的界定，來表達個人及家庭應至少享有的物質和權利：為了保持具有創(chuàng)造力的生活，需要清潔且可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境；足夠的食物營養(yǎng)；附有租約保障或財產權保障的住所；安全飲水和衛(wèi)生設施；安全的生活能源；安全的道路和可靠的交通服務；衛(wèi)生和計劃生育服務；基礎教育和工作技能培訓；現(xiàn)代信息和通信技術服務；資產所有權和租用權保障；包括性別平等、就業(yè)與創(chuàng)業(yè)機會平等在內的基本權利平等（UN Millennium Project，2005）。

這一定義，突出地闡明了全球化時代下，維持人類的生存和發(fā)展?jié)摿λ匦璧娜肆Y本、基礎設施和服務、社會經濟和政治權利。如同千年發(fā)展目標及其指標體系所示，該定義包含的每一個方面，都可以用量化的指標來表達，指標則進一步顯示其對應的制度和政策領域。這不但將發(fā)展目標落實到微觀分析和政策操作層面，而且還使發(fā)展目標因此而不至于陷入空洞。以此為標準即可判斷，那些不能滿足基本需求的個人或家庭，處在被剝奪、被排斥的狀態(tài)，因而也正是需要通過發(fā)展計劃和政策重點援助的對象。

以基本需求定義下的指標群對中國當前的包容性發(fā)展（和諧社會構建）略加衡量，不難注意到如下現(xiàn)象：第一，在國家職能范圍內需要重點投資的領域，例如人力資本、基礎設施和公共服務的改進，皆成績斐然。這一點，在聯(lián)合國機構有關千年發(fā)展目標實現(xiàn)狀況的評估中已得到確認⑦?？墒窃跈嗬麑崿F(xiàn)方面，例如性別平等、機會平等、資產所有權和租用權保障，則進展遲緩。究其原因，在于前者需要較強的國家執(zhí)行力（福山，2007），后者還需民間社會的積極參與。然而，社會組織欠發(fā)達，以及制度性和政策性的決策過程中社會參與不足，正是中國發(fā)展進程中的一個軟肋。

第二，如果采用人力資本水平、基礎設施和服務享有、權利實現(xiàn)方面的指標，對不同社會群體排序，偏僻地區(qū)的農村人口、處于農業(yè)生產第一線的農民以及進城謀生的農村遷移勞動者（農民工），通常處于序列的底部。而這些與農村相關聯(lián)的群體，在總人口中依然占據大多數。這就提醒研究者和決策者，在包容性發(fā)展的監(jiān)測和評估中，僅看平均值是遠遠不夠的。分組統(tǒng)計和反映不平等狀況的指標，對于確切地了解發(fā)展狀況至關重要。

第三，倘若采用上述指標對農村人口、農民和農村遷移工人進一步排序，處于序列底部的，往往是窮人、婦女、老人、殘疾人和少數族群等群體。如果一個人同時具有以上多種特征，那就更可能生活在社會邊緣，或者說由于受到現(xiàn)有社會政治經濟文化條件的限制，不能獲得與其它社會群體平等的權利。消除這種狀態(tài)就意味著，任何一個社會成員都不至于因為其種族、性別、年齡、財富、身體、職業(yè)和宗教信仰等特征，得不到為了實現(xiàn)某種最低限度的自由而必需的產品、服務和機會。對此，還可以更通俗地以“思想試驗”的方式予以詮釋：一個農村戶籍的人不必變成“城里人”，就能享受城市的社會保障和公共服務；一個窮人不必變成富人，就能享受基本健康服務；一位女性不必變成男子，就能獲得基礎教育；一名殘疾人不必變成健全人，就能參與自己想往的社會活動；一個少數族群的人不必變成多數民族的人，就能自由遷移和擇業(yè)，等等。

這在當今中國顯然還屬于一種尚未實現(xiàn)的理想狀態(tài)。因此，需要推行發(fā)展計劃、扶貧項目、社會保障制度等措施，以促進社會組織的發(fā)育、社會交流與協(xié)作的強化、經濟增長中的社會和解。出于社會公正和社會包容的理念，對于每一個接受社會援助的人而言，只要符合受援資格，得到幫助就屬于其應有的社會權利，而并非是獲得“恩賜”。因此，在設計和實施發(fā)展計劃和政策的過程中，受援者應當處于主體地位，而不是被動地接受和參與這些發(fā)展項目。可是在現(xiàn)實中，受援者多半在社會生活中聲音微小甚至失語，這既是他們處在社會邊緣的一個原因，又是這種生存狀態(tài)的一個結果。為了保證社會邊緣群體和個人獲得主體意識和主體地位，使之得以主動參與決策過程，就必須把改善社會經濟政治文化制度的措施，納入發(fā)展計劃和政策（Sen，2002）。

結論

度量“發(fā)展”，是將發(fā)展理念與發(fā)展政策，用可觀察、可測度和可比較的指標勾連起來的過程。不同社會群體在權力相互制衡的條件下，經過廣泛的社會協(xié)商而確立的發(fā)展理念和目標，篩選的測度指標和制定的相關政策，表達的是制度化的社會偏好。當前中國尚缺少必要的社會機制，一方面，勾連發(fā)展指標與發(fā)展理念之間的內在聯(lián)系；另一方面，促成不同利益相關者通過充分交流達成共識；同時，輔之以有效的監(jiān)測、評估和問責制度。彌補這一缺憾的辦法，一是根據中國轉型與發(fā)展的特點，對聯(lián)合國千年發(fā)展目標及相關指標體系加以適應性調整；二是把改善社會經濟政治文化制度的措施，納入發(fā)展計劃和政策，以促進社會組織的創(chuàng)新和以社會包容為顯著特征的發(fā)展。

（本文系中國社會科學院重大課題“和諧社會與社會公平政策選擇”的成果之一，在寫作過程中，趙人偉、楊春學、蔣中一、韓朝華、張平和魏眾曾參與討論，在此一并致謝）

注釋

1 聯(lián)合國千年發(fā)展目標網首頁：《千年發(fā)展目標》，2012年10月28日下載于：http://www.un.org/chinese/millenniumgoals/。

2 聯(lián)合國網頁：《聯(lián)合國千年宣言》，2012年10月29日下載于：http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/559/50/PDF/N0055950.pdf?OpenElement 和http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm。

3 這類產品和服務也曾被稱為準公共產品或半公共產品。但這些提法容易造成概念混淆乃至政策誤導，故而逐漸被棄用。相形之下，社會增益產品（merit goods）的提法逐漸流行，其定義參見："A Glossary of Political Economy Terms", copyright © 1994-2005 Paul M. Johnson, Department of Political Science, 7080 Haley Center, Auburn University, Auburn, AL 36849, United States, www.auburn.edu/~johnspm/gloss/merit_good；英國商學院互聯(lián)網教程："Government Expenditure Theories - Public Goods and Merit Goods", www.bized.co.uk/virtual/economy/policy/tools/government/gexpth2.htm，2012年1月8日下載。

4 United Nations, The Millennium Development Goals Report 2011; The Millennium Development Goals Report 2012; 2012年7月14日下載于：http://www.un.org/millenniumgoals/MDG2011_PRa_EN.pdf; http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=42372&Cr=mdg&Cr1=。

5 中國新聞網2011年11月17日訊：“政府扶貧十年投兩千億 農村貧困人口減少超6700萬”和2012年6月21日訊：“中國貧困人口減半實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標”，2012年8月27日下載自：http://www.chinanews.com/gn/2011/11-17/3466833.shtml和http://www.chinanews.com/gn/2012/06-21/3979520.shtml。

6 中華人民共和國衛(wèi)生部：“2012年全國婦幼衛(wèi)生工作會議在京召開”，2012年8月28日下載自：http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/liuq/ptpjj/201202/54191.htm。

7 聯(lián)合國開發(fā)計劃署網頁：“千年發(fā)展目標在中國”，2012年8月29日下載于：http://ch.undp.org.cn/modules.php?op=modload&name=News&file=article&catid=29&sid=6。