三 農(nóng)村社區(qū)公共品供給“包容性”的推進(jìn)指向

根據(jù)“包容性增長(zhǎng)”關(guān)于可持續(xù)增長(zhǎng)、公平正義和權(quán)利共享的理念，反觀我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共品供給的諸多問題，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮自主性，將這一理念有效地“嵌入”現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐邏輯之中，以矯正排斥性增長(zhǎng)所帶來的“排斥性”悖論。筆者認(rèn)為依據(jù)包容性增長(zhǎng)的理念，農(nóng)村社區(qū)公共品供給的“包容性”可在頂層設(shè)計(jì)、福利普惠和權(quán)利保障等三方面予以推進(jìn)。

（一）頂層設(shè)計(jì)的包容：國(guó)家應(yīng)著力推動(dòng)資源下鄉(xiāng)和治理原則的建構(gòu)

所謂“資源下鄉(xiāng)”主要指國(guó)家通過制度內(nèi)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品或公共服務(wù)良好績(jī)效的過程。為了更好地為鄉(xiāng)村的繁榮發(fā)展提供基礎(chǔ)條件，根據(jù)“包容性”所體現(xiàn)出的可持續(xù)、優(yōu)質(zhì)、高效增長(zhǎng)的理念，國(guó)家應(yīng)發(fā)揮自主功能，進(jìn)一步推動(dòng)資源下鄉(xiāng)，以頂層設(shè)計(jì)建構(gòu)治理的原則。首先是進(jìn)一步加大財(cái)政投入的力度，使各級(jí)政府成為農(nóng)村社區(qū)公共品供給的籌資主渠道。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的支持力度逐年加大，2010年國(guó)家用于“三農(nóng)”的支出已達(dá)8183.4億元，其中用于公共服務(wù)及公共品供給的達(dá)到3108.5億元；2011年中央財(cái)政“三農(nóng)”支出更是超過萬(wàn)億大關(guān)。國(guó)家支農(nóng)力度的加大，保障了公共品供給的投入，表明政府開始承擔(dān)起更多的供給職責(zé)。但由于我國(guó)農(nóng)村底子薄、基礎(chǔ)差，歷史欠賬多，達(dá)成公共品供給仍需要進(jìn)一步加大投入。其次是逐步建立起針對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共品供給的公共財(cái)政體系。當(dāng)前我國(guó)的公共財(cái)政建設(shè)離全方位公共財(cái)政體制的要求還有較大差距，主要體現(xiàn)在“三農(nóng)”總支出在財(cái)政總量中所占比例依然較低，對(duì)“三農(nóng)”的投入沒有上升到法律的層面。由此，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共品供給的財(cái)政支持應(yīng)逐步提高所占比例，與財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度至少保持同步，特別應(yīng)在新增財(cái)政收入中劃撥出相應(yīng)份額，為農(nóng)村公共品供給提供穩(wěn)定持久的財(cái)力保證；同時(shí)制定并出臺(tái)農(nóng)業(yè)投入法或投資法，使農(nóng)業(yè)投入有法可依、有法必依，進(jìn)一步通過法律方式規(guī)范投資或投入主體的職責(zé)行為。再次是遏制縣鄉(xiāng)兩級(jí)組織的自利性沖動(dòng)，重構(gòu)公共品供給中的治理原則。在國(guó)家資源下鄉(xiāng)的過程中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的自利性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是在“錦標(biāo)賽”式的壓力型體制下熱衷于投資“形象工程”，以在政績(jī)考核體系中獲取晉升優(yōu)勢(shì)；二是部分地方政府在國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給鄉(xiāng)村社會(huì)的各種公共品項(xiàng)目實(shí)施中謀利?？梢哉f基層政府在農(nóng)村社區(qū)公共品供給中是不可或缺的組織管理者，又是具有獨(dú)立利益需求的資源謀利者。針對(duì)此，國(guó)家應(yīng)高度重視并逐步完善基層政治生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，通過自上而下的行政體制和自下而上的農(nóng)民參與對(duì)基層政府進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)訓(xùn)，逐步矯正公共品供給中的謀利性特征。

（二）福利普惠的包容：城鄉(xiāng)公共品供給應(yīng)實(shí)現(xiàn)均等和一體化

農(nóng)村改革之前的人民公社時(shí)期，農(nóng)村公共品的供給主要依靠制度外籌資，主要是在工分分配之前通過扣除的方式提取公積金、公益金和各項(xiàng)管理費(fèi)來分?jǐn)偝杀?，而農(nóng)村改革之后農(nóng)村公共品供給亦主要依靠制度外籌資，主要通過“三提五統(tǒng)”來完成。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村社區(qū)公共品供給開始加大制度內(nèi)的籌資力度，但也部分依靠農(nóng)民自行組織的“一事一議”來完成，可以說，與城市公共品的供給相比，農(nóng)村公共品供給一直以來主要依靠集體和農(nóng)民自身來解決，農(nóng)民沒有同等享受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的成果。包容性增長(zhǎng)的理念強(qiáng)調(diào)包容性，倡導(dǎo)打破體制的藩籬，以公平正義來使整個(gè)社會(huì)共享福利，在公共品供給的福利普惠上，應(yīng)著力推進(jìn)以下三個(gè)方面：首先是理順公共品供給權(quán)責(zé)關(guān)系。劃分多層級(jí)政府之間的供給權(quán)責(zé)是公共品充足供給的前提條件，很多國(guó)家通過法律的形式進(jìn)行明確劃分，但我國(guó)各級(jí)政府之間的職責(zé)還比較模糊，應(yīng)根據(jù)各級(jí)政府的比較優(yōu)勢(shì)及農(nóng)村公共品的類別、范圍、目標(biāo)等因素定位責(zé)權(quán)，使職責(zé)明確、責(zé)權(quán)統(tǒng)一。在財(cái)權(quán)方面，因?yàn)槟壳案嗟呢?cái)政收入集中于中央政府手中，所以應(yīng)進(jìn)一步將財(cái)政支出的責(zé)任上移，或通過財(cái)政體制改革逐步下放部分財(cái)政收入渠道，增加地方的財(cái)政收入總量；在事權(quán)方面，一些涉及到全局性、整體性的社區(qū)公共品應(yīng)由中央政府進(jìn)行投入，一些社會(huì)保障項(xiàng)目則應(yīng)由省級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任，而地方性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)由中央政府專項(xiàng)投入，省級(jí)政府與市縣級(jí)政府共同負(fù)責(zé)完成。其次是創(chuàng)新財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的路徑，加強(qiáng)其制度建設(shè)。轉(zhuǎn)移支付制度是公共財(cái)政體制的重要組成部分，目的是實(shí)現(xiàn)不同省份和地區(qū)之間在公共品供給能力上的公平，我國(guó)存在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府，地方上的公共品供給資金也以轉(zhuǎn)移支付為主，建立高效、規(guī)范、公平的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制尤為迫切。由此，除了增加轉(zhuǎn)移支付的總量外，還應(yīng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，增強(qiáng)地方財(cái)政的實(shí)力和供給公共品的能力，需注意的是在轉(zhuǎn)移支付的過程中，應(yīng)改革轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方式，避免產(chǎn)生強(qiáng)弱兩級(jí)分化的“馬太效應(yīng)”，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的來源和標(biāo)準(zhǔn)等作出權(quán)威、統(tǒng)一的規(guī)定，使其制度化和常規(guī)化，從而為公共品供給良性機(jī)制的建立提供保障。再次是動(dòng)態(tài)調(diào)整公共品項(xiàng)目的管理體制，逐步規(guī)范和整合財(cái)政支農(nóng)的資金。農(nóng)村社區(qū)公共品供給項(xiàng)目分屬十幾個(gè)不同的部門或單位管理，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分工多有交叉重疊，應(yīng)下大力氣對(duì)關(guān)涉農(nóng)村社區(qū)公共品供給的部門的職能結(jié)構(gòu)和職責(zé)分工進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，可以嘗試賦予農(nóng)業(yè)部更多的財(cái)政資金管理職責(zé)，以便于將細(xì)碎的供給資金歸并管理。同時(shí)應(yīng)積極探索支農(nóng)資金的整合問題，整合打包項(xiàng)目的增加也就意味著整合打包的支農(nóng)資金數(shù)量的增加，在財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目總體一定的情況下，增加財(cái)政支農(nóng)資金整合打包的項(xiàng)目數(shù)量也是支農(nóng)資金分配權(quán)的一種變相集中，這會(huì)促進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金使用效率的提高。[14]。

（三）權(quán)利保障的包容：農(nóng)民應(yīng)成為農(nóng)村社區(qū)公共品的“業(yè)主”

正如筆者所分析，農(nóng)民在農(nóng)村社區(qū)公共品供給中的兩種路徑：國(guó)家財(cái)政支付和“一事一議”都處于“失語(yǔ)”狀態(tài)，這種狀態(tài)與城鄉(xiāng)分割制度、農(nóng)民利益表達(dá)通道不暢、農(nóng)民自身組織程度低等多方面因素相關(guān)。包容性增長(zhǎng)的理念核心即在于打破制度的排斥性，使權(quán)利得到共享，落實(shí)到農(nóng)村社區(qū)公共品供給上，即打破公共品供給“自上而下”的決策和管理機(jī)制，賦予農(nóng)民更多的參與權(quán)利，在村莊社區(qū)范圍內(nèi)所供給的公共品，農(nóng)民應(yīng)成為“業(yè)主”。鑒于稅費(fèi)改革之后推出的“一事一議”制度在實(shí)踐運(yùn)行中陷入困境，為了進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，2008年國(guó)家選擇若干省份開展“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)，2011年起，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作在全國(guó)所有省（市、區(qū)）展開。所謂“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)，指的是各級(jí)政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)村莊開展的公益性產(chǎn)品按照比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，開展即可按照項(xiàng)目總投資獲得40%—60%（各地標(biāo)準(zhǔn)有浮動(dòng)）的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，不開展則不獎(jiǎng)補(bǔ)。“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)政策通過財(cái)政資金的獎(jiǎng)補(bǔ)破解了村莊公用資源匱乏的現(xiàn)狀，通過公用資源的投入帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)行小額度籌資籌勞，破解了鄉(xiāng)村兩級(jí)組織及農(nóng)民行動(dòng)在“一事一議”自行籌資籌勞的邏輯困境，從而有效達(dá)成了集體行動(dòng)，同時(shí)又在村莊范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)公共品的需求偏好表達(dá)和決策。自獎(jiǎng)補(bǔ)制度在全國(guó)推廣以來，收到普遍歡迎，目前運(yùn)行績(jī)效良好?？梢哉f，“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)政策的推出將國(guó)家財(cái)力的輸入與鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性結(jié)合起來，是公共品供給制度上的創(chuàng)新和突破。盡管“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)制度的提出是國(guó)家和鄉(xiāng)村共同治理的良好開端，但并不意味著這一制度設(shè)計(jì)不需要完善和推進(jìn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，國(guó)家已經(jīng)具備了逐步改變公共品供給城鄉(xiāng)雙軌的實(shí)力和條件，“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)制度在此基礎(chǔ)上可以具有較大的推進(jìn)和制度創(chuàng)新空間：按照權(quán)利和發(fā)展成果共享的原則，一方面可以逐年降低“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)中的農(nóng)民籌資籌勞比例，直至完全剝離，讓政府財(cái)政完全承擔(dān)起社區(qū)公共品供給的資金需求，也即政府可以整合針對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共品的財(cái)政資金，加大獎(jiǎng)補(bǔ)額度和數(shù)量，將其輸入“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)的制度框架之內(nèi)；另一方面，村莊中的農(nóng)民不再籌資，在“一事一議”具有充足國(guó)家財(cái)政資金支持的情況，通過村民大會(huì)或代表大會(huì)以民主決議的方式對(duì)公共品供給進(jìn)行需求表達(dá)、決策和管理，從而真正使農(nóng)民的權(quán)利落到實(shí)處，成為自己所需公共品項(xiàng)目的“業(yè)主”，通過“一事一議”項(xiàng)目的落實(shí)，還可以加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)民主議事操作和民主程序的認(rèn)知，充實(shí)民主決策和民主管理的內(nèi)容，為鄉(xiāng)村社會(huì)的民主建設(shè)提供重要契機(jī)。

四 結(jié)語(yǔ)

本文首先梳理了“包容性增長(zhǎng)”的演進(jìn)歷程，認(rèn)為這一理念的提出基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新理念，又源于公平正義和權(quán)利共享理論，其內(nèi)涵主要強(qiáng)調(diào)了對(duì)排斥性增長(zhǎng)的超越，表現(xiàn)在可持續(xù)增長(zhǎng)、公平正義和權(quán)利增長(zhǎng)等三個(gè)方面。透過“包容性增長(zhǎng)”的理念及內(nèi)涵，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共品供給的實(shí)踐存在諸多非包容的“排斥性”邏輯，主要表現(xiàn)在投入困境、公平偏移和權(quán)利缺失等三個(gè)方面，而要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共品供給的“包容性增長(zhǎng)”，必須在頂層設(shè)計(jì)、福利普惠和權(quán)利保障等方面進(jìn)行推進(jìn)。

通過農(nóng)村社區(qū)公共品供給這一主題的剖析使筆者感受到“包容性增長(zhǎng)”是一種具有較強(qiáng)解釋力的分析理念，能深刻觸及到所分析主題的邏輯實(shí)質(zhì)。在我國(guó)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，多方面的制度形式一直處于不斷的變遷之中，在部分領(lǐng)域容易固化衍生出非包容的“排斥性”邏輯，由此在下一步的研究中，應(yīng)進(jìn)一步拓展研究方法和研究視野，從宏大敘事的專論逐步轉(zhuǎn)向微觀的具體剖析，從純粹理論的研究逐步轉(zhuǎn)向?qū)?shí)踐領(lǐng)域“排斥性”邏輯的關(guān)注，以“包容性增長(zhǎng)”的理念作為研究范式來分析現(xiàn)實(shí)中的“悖論”，以更好地分析問題、解釋原因并提出有針對(duì)性的對(duì)策。

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作者簡(jiǎn)介：韓鵬云（1982—），男，山東聊城人。華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士后，主要研究方向：基層政府治理。