摘要： 中國目前基本的制度框架包括三個層次：憲法層次、法律層次、行政法規(guī)和規(guī)章層次。從制度本身的性質來說，對一個國家的穩(wěn)定和發(fā)展具有決定意義的是政治行政制度和經濟制度。中國的政治行政體制改革是一個長期的、與社會主義發(fā)展過程相始終的漸進過程，但在30多年的改革過程中所暴露出來的一些制度性問題，特別是社會轉軌時期容易產生的“制度漏洞”問題則亟待通過制度安排認真解決。中國政治行政體制改革必須依據(jù)憲法和社會發(fā)展現(xiàn)狀有計劃、有步驟和漸進式地進行。從整體上來看，中國的政治行政體制改革基本上分為三個層面：

價值理念、政治制度和行政制度。中國社會主義公共行政體制改革和發(fā)展的基本方向是建立“人民政府模式”，強調“規(guī)模適度化政府”，這是由中國社會現(xiàn)實的特殊性所決定的，是提高政府效率的基本因素。我國社會主義公共機構的民主化制度建設將是實現(xiàn)“中國夢”的關鍵所在。

關鍵詞： 中國夢; 制度; 政府價值; 政治行政體制改革; 人民政府模式; 規(guī)模適度政府

一般而言，所有文明社會的建立都依賴于穩(wěn)定、秩序和可預測性，而各種各樣的制度建立、發(fā)展和創(chuàng)新是文明社會穩(wěn)定、秩序和可預測性的基本保證?？偟膩碚f，中國目前基本的制度框架包括三個層次：

第一，憲法層次。憲法是一國的根本大法，它規(guī)定一個國家政權的基本性質、界定政府權力的界限和政府的責任及義務、規(guī)定政府與個人互動的基本規(guī)則及政府間權力關系。憲法層次的制度作為國家的根本制度，也稱為政治制度，在任何文明社會，憲法秩序決定了各種具體制度在政體范圍內變化的速度和方向。一個社會能否長治久安的關鍵在于政府權力的產生和運作是否符合憲法秩序。第二，法律層次。是指國家權力機關或全國人大及其常委會所通過的法律，它構成了中國法律體系的基本框架。在這一制度層次，根據(jù)其立法對象的不同既有政治層面的也有具體層面的，它構成國家制度體系的主體。第三，行政法規(guī)和規(guī)章層次。包括國務院、國務院各部委所頒布的法規(guī)和規(guī)章及依法或依據(jù)全國人大的決議享有立法權的地方權力機關所頒布的地方性法規(guī)和規(guī)章，這些具體的法規(guī)和規(guī)章在我國習慣上稱為政府政策。

無論是從政治層面還是從具體層面來看，一個國家的制度體系在具體操作過程中就表現(xiàn)為它的法律體系，都是“人的行為的一種秩序”或“許多規(guī)則的一個體系”[1]。但是，正如美國前總統(tǒng)林肯在1862 年 9 月 22 日頒布的《解放宣言》中所說：

“把話寫在紙上不足以解放曾經是奴隸的人們”。同樣，寫在紙上的好的法律和制度條文也不足以證明現(xiàn)實中一種社會制度的好壞。一種具體的社會制度的好壞在實際操作過程中有兩個重要環(huán)節(jié)，其一是制度體系的建立與國家或社會發(fā)展的基本目標和價值理念是否相符;

其二是一種與社會發(fā)展基本價值理念相符合的制度體系在具體實踐過程中被執(zhí)行的程度，即制度化程度。

在現(xiàn)代文明社會，按照本國的價值理念進行制度改革、發(fā)展和創(chuàng)新已變成一種國際化潮流，從終極的意義上講，任何社會制度都有一個不斷完善的過程。與資本主義制度相比，由于中國的社會主義制度建立的相對較晚，世界上較為成熟的可供參考的制度建設經驗不多。因此，在21 世紀的競爭中，為了保證國家的健康和穩(wěn)定的發(fā)展，中國面臨著制度改革、發(fā)展和創(chuàng)新的繁重任務和巨大壓力。

　一、制度環(huán)境與改革取向

從制度本身的性質來說，對一個國家的穩(wěn)定和發(fā)展具有決定意義的是政治行政制度和經濟制度。經過30多年的社會主義改革，中國已成功地實現(xiàn)了由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉變，并初步建立起社會主義市場經濟體系的基本框架。無論我們稱社會主義市場經濟體系的基本框架為“混合經濟”模型，還是“政府主導的市場經濟”模型，中國經濟改革的成功實踐已經向世人證明，中國已經找到了一條自主性的、符合中國國情的、與社會主義基本價值理念相符合的經濟發(fā)展道路，并成功地躲開了新自由主義經濟學為前蘇聯(lián)所設置的“改革陷阱”，這一改革陷阱肆意夸大社會主義制度的某些缺陷到極端的程度，首先摧垮人們對社會主義的信心，然后摧垮社會主義制度本身，并使痛苦的人們不得不按照他們所開的藥方照單吃藥。其結果有目共睹，不但資本主義所標榜的幸福美好的生活和民主自由成為泡影，而且使原有的生活水平一落千丈，人們不僅喪失了與資本主義社會相比較所享有的較高的、較為平等和公正的生活狀態(tài)，而且也喪失了社會秩序、人身安全和自由。這種改革，使得經濟全面私有化并使財富高度集中在少數(shù)人手中，人民雖然獲得了幾年一次的所謂民主選舉權，但權力機構變成了政客的角斗場，世界一流大國不復存在。這在徹底摧垮社會主義制度的同時，也徹底摧垮了民族自尊心。

中國30多年的改革實踐，走出了一條既吸收了當代人類文明發(fā)展的最新成果，又強調在社會主義制度下自主發(fā)展的道路，使中國經濟在快速增長的同時，人民生活水平獲得很大的提高。中國社會主義改革走的是一條綜合改革和計劃改革相結合的道路，在改革經濟體制的同時，有計劃、有步驟的逐漸改革政治行政體制。正如資本主義制度需要逐步完善一樣，社會主義政治和經濟制度也需要逐步完善，不承認社會主義有缺陷或把社會主義說得一無是處，都會對社會主義制度建設產生巨大的危害，最終結果是害黨、害國、害民。

在30多年的改革開放過程中，我國不僅初步確立了有中國特色的社會主義市場經濟體制，進一步完善了社會主義市場的產權、交易和競爭體制，而且有計劃、有步驟的對不適應社會和經濟發(fā)展的政治和行政體制進行了幾次重大改革，并取得了很大的成績。如干部人事制度改革及公務員制度的建立、政府機構改革及職能轉變、農村基層政權普遍民主選舉等。當然，由于中國目前處于社會體制的轉軌時期，政治和經濟制度的建立、配套和安排不可能一步到位。可以肯定地說，中國的政治行政體制改革與經濟體制改革一樣，是一個長期的、與社會主義發(fā)展過程相始終的漸進過程。但這并不是說中國的社會主義政治與行政體制改革沒有緊迫性，恰恰相反，在30多年的改革過程中所暴露出來的一些制度性問題，特別是社會轉軌時期容易產生的“制度漏洞”所形成的一些嚴重影響黨和政府在人民群眾中的威信、嚴重影響人民群眾對社會主義的信仰并進而危害社會主義社會穩(wěn)定和生存的問題，如腐敗和貧富分化等，已經到了必須在制度安排上認真解決的時候了。因為中國人傳統(tǒng)文化所形成的“親和政府”和“信任政府”心態(tài)及社會主義的基本價值理念決定了中國老百姓最不能容忍的就是腐敗和嚴重貧富不均。中國歷史上的社會動蕩均由此而起。

當然，中國政治行政體制改革由于歷史與現(xiàn)實的原因，具有相當?shù)钠D巨性和復雜性。因為政治行政體制改革對社會主義社會的改革來說具有基本的和決定性的意義，它將對整個社會制度、包括市場制度產生廣泛而深遠的影響。因此，中國政治行政體制改革必須依據(jù)憲法和社會發(fā)展現(xiàn)狀有計劃、有步驟和漸進式的進行。從整體上來看，中國的政治行政體制改革基本上分為三個層面：價值理念、政治制度和行政制度。從理論上講，這三者既相互聯(lián)系、互為因果，又相互區(qū)別。西方公共行政學在科學主義和行為主義時代強調政治與行政相分離，但在上個世紀70年代后期，當新公共行政學把“公正”這一概念引入公共行政領域以后，包括現(xiàn)在較為流行的以結果為導向的新公共管理理論則認為，把政治與行政截然分開無論從理論上還是從現(xiàn)實來看，都是不可能的。一個人不能只有軀殼而沒有靈魂，一個政府不能只有行政架構而沒有施政理念。新公共管理所謂的公共行政三理念，即經濟、效率和效能，重點是效率和效能，即政府施政的社會和市場效果。公共行政不僅研究政府自身的管理問題，而且要重點研究政府對社會和市場的管理問題，后一個問題說到底是一個政治問題。政府管理好壞的唯一標準是通過社會與市場效益來衡量，而不是政府自身。國內現(xiàn)在流行的行政學教科書秉承科學主義與行為主義的傳統(tǒng)，把重點放在政府內部管理上，基本上可以叫作行政管理學，而不是公共行政學。中國的政治行政體制改革做為一個系統(tǒng)工程，必須從政治價值、政治制度和行政制度三個層面入手。

從政治價值層面來看，社會主義社會是人類歷史上第一個廣泛實行人民民主的社會，社會主義社會的執(zhí)政黨———中國共產黨是一個沒有自身利益、一切思想和行動都以人民的利益為自身根本利益的政黨。正是中國共產黨的性質以及一大批具有崇高理想、無私奉獻、品德高尚和才能卓著的共產黨人，在極其艱苦的環(huán)境下，在廣大人民群眾的真誠支持下，團結和帶領人民群眾，打敗了在數(shù)量和裝備上都數(shù)倍于己但腐敗無能的、反人民的政府，并建立了社會主義新中國。社會主義新中國的建立，為在我國實現(xiàn)社會主義和共產主義理想，即廣泛的人民民主、人的自由和全面發(fā)展、公正合理的社會秩序、人民群眾享有的豐富的物質和精神文化生活、人人平等和均富的社會建立了堅實的基礎。中國人民選擇社會主義道路、選擇共產黨的領導既是歷史和現(xiàn)實的選擇，又是中華民族自立于世界民族之林、發(fā)展和壯大自己的必然選擇。

因此，中華人民共和國憲法作為社會主義中國的根本大法，在其總綱的第一、二、三條就明確規(guī)定，“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。”“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督。”這就是說，社會主義的政治理念通過憲法這一根本大法成為社會主義中國政治和行政制度安排的基本指導思想。其核心是堅持社會主義制度、堅持人民民主管理和監(jiān)督、堅持人民代表大會由人民民主選舉產生并對人民負責。堅持中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。從中華人民共和國憲法可以看出，社會主義民主較之資本主義民主更為優(yōu)越的地方在于，社會主義社會作為人類歷史上較之于資本主義社會更高一級的社會形態(tài)，在吸收資本主義民主的一些有益經驗的同時，已經超越了資本主義形式民主這一歷史階段，實現(xiàn)了由形式民主到實質性民主的轉變。由于資本主義社會的財產私有制和黨派利益的局限性，資本主義民主的最高形式只能是幾年一次所謂的民主選舉，一次性地將權力交給政客而失去了對公共事務的管理權。社會主義由于社會財產以公有制為基礎和共產黨與人民利益的根本一致性，決定了人民可以依法“通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務”。從而使人民具體地民主參與公共事務管理，這在人類歷史上第一次使人民有可能真正成為國家和社會的主人，成為國家權力的主體。社會主義社會作為一個高度民主的社會，在人類文明的歷史上真正實現(xiàn)了民主理念與民主作為一種政治制度和管理制度的高度統(tǒng)一。

當然，在中國社會主義建設60多年的歷程中，前30年由于種種原因，曾走過許多彎路，犯了一些本不應該犯的甚至是非常嚴重的錯誤，尤其是在社會主義政治民主體制的建設中，在使社會主義民主政治理念制度化的過程中，由于把馬克思主義教條化和在制度建設上模仿蘇聯(lián)模式，曾出現(xiàn)極端左傾、以人代黨、大搞個人迷信和崇拜、權力高度集中、以至于上上下下各級黨委和政府中掌握最高權力的個人常常以黨和政府的代表自居，不允許不同意見出現(xiàn)，動不動以反黨反社會主義打棍子，致使黨內和社會上都嚴重地缺乏民主，其結果不僅破壞了真正的社會主義民主，使憲法上規(guī)定的“民主集中制”的社會主義政治民主制度成為擺設，嚴重影響了黨和政府在人民群眾中的威信，而且也為社會主義的反對者提供了反社會主義的口實，在國際上大肆造謠、誣蔑和攻擊社會主義政府為獨裁專制政府，企圖通過強大的宣傳輿論工具，放大和強化社會主義執(zhí)政黨在執(zhí)政過程中的一些缺點和錯誤以敗壞社會主義的聲譽。因此，每一個真正以黨、國家、民族和人民利益為重的共產黨人，都必須認真吸取社會主義政黨在執(zhí)政過程中的一些沉痛的歷史教訓。

認真吸取和總結歷史教訓，是為了確立我們對社會主義理想和制度的信心。使社會主義經濟和政治制度改革沿著社會主義的正確方向前進，以避免陷入新自由主義為前蘇聯(lián)設置的改革陷阱，這包括所謂的政治上的資產階級“民主陷阱”和經濟上的“科斯陷阱”。美國式的制度從來就沒有在世界上其他國家復制成功過，遠的如人所共知的菲律賓和印度，近的如俄羅斯。中國作為社會主義大國，要開創(chuàng)人類歷史上前所未有的人類文明大業(yè)，必須在吸收現(xiàn)有人類文明已有成果的基礎上，堅定地走自己的路。中國的社會主義改革就是一個不斷地使社會主義理想切近現(xiàn)實和使現(xiàn)實切近理想的改革和發(fā)展過程，誠如馬克思所說：

“光是思想力求成為現(xiàn)實是不夠的，現(xiàn)實本身應當力求趨向思想。”[2]而社會主義民主制度，即人民當家做主的制度，正是使社會主義現(xiàn)實趨向思想的唯一道路。因此，社會主義改革，包括政治改革和經濟改革，必須是在堅持社會主義基本價值觀的基礎上的改革，并使社會主義的制度安排逐漸與社會主義的民主政治理念，即人民當家做主、人民自主地管理自己的事務相符合，把社會主義的民主政治理念逐漸落到實處，而要做到這一點，社會主義的政治制度、經濟制度和管理制度創(chuàng)新是非常關鍵的。

從政治制度層面來看，人民代表大會制度是中華人民共和國的最基本的政治制度，是國家的權力機關，代表人民行使國家權力。與資本主義國家的政治結構強調三權分立不同，社會主義中國由于其執(zhí)政黨的基本性質所決定，強調權力結構的單一性，即一切權力歸人民。人民具體地通過各級人民代表大會表達自己的政治意愿，行使自己的政治權利。行政權和司法權作為權力的執(zhí)行機關，必須實現(xiàn)和落實人民的意愿。為了使各級人民代表大會真正做到“對人民負責，受人民監(jiān)督”，前提是各級人民代表大會“都由民主選舉產生”。中國社會主義政治體制改革的關鍵點就是人民代表必須由人民選舉，這是社會主義民主的本質所在。從落實人民代表民主選舉的具體操作程序和具體實現(xiàn)形式來看，為了把那些堅持社會主義信仰、品德高尚和議政能力強的人選為人民代表，我們可以參考和借鑒國內外及不同制度下關于選舉操作程序和形式的有益經驗，比如縣鄉(xiāng)基層人民代表直選常任制、縣以上人民代表通過代表制選舉產生、代表提名制和聯(lián)名推薦制相結合、不同地區(qū)和不同社會團體的代表比例分配制、執(zhí)政黨在人民代表大會中的多數(shù)席位、人民代表必須在選舉過程中直接與選舉人見面并陳述自己有關社會主義建設和改革的觀點等，當然，還存在著許多措施和方法來完善社會主義民主選舉程序，使之與社會主義民主本質相符合，為此我們必須加強與此相關的社會科學研究和討論，制定與之相關的組織選舉法律法規(guī)，使社會主義民主政治的優(yōu)越性得到充分顯示。

總之，改革和完善社會主義的人民代表大會制度，就是要逐步實現(xiàn)各級人民代表經由直接或間接選舉產生，逐步實現(xiàn)國家權力產生過程及對權力監(jiān)督的民主化。只有這樣，才能使社會主義的民主理念、政治價值制度化，才能充分顯示社會主義民主制度較之資本主義民主制度的優(yōu)越性，才能真正實現(xiàn)國家政治生活中的民主集中制原則，避免像“文化大革命”一樣的重大決策失誤，才能真正實現(xiàn)黨、國家和人民利益的高度統(tǒng)一，也才能真正實現(xiàn)社會主義社會的長治久安和繁榮昌盛。

中華人民共和國憲法總綱指出：

“在長期的革命和建設過程中，已經結成由共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。”中國共產黨在社會主義中國的領導地位，既是在長期的革命和建設過程中形成的、是中華人民共和國憲法規(guī)定了的，又是由共產黨的基本性質和中國走社會主義道路的現(xiàn)實要求所決定的。與資本主義社會的政黨政治運作過程不同，中國共產黨所倡導的政治理念和社會發(fā)展的總目標，即堅定的走社會主義道路，是為全國人民，包括社會上各民主黨派和各人民團體所接受和共同追求的目標，這一目標是現(xiàn)實中國走向繁榮富強、用較短的時間走完資本主義發(fā)達國家用幾百年才走完的發(fā)展之路的唯一選擇。因此，堅持共產黨的領導并在共產黨的領導下使中國走向民主富強是中國政治體制結構的基本支柱。按照一般的政治原則，共產黨作為執(zhí)政黨，必須肩負起組織、管理和領導中華人民共和國政府的責任，并在全國人大的監(jiān)督下，帶領全國人民建設社會主義新中國。在和平建設時期，以經濟建設為重心、提高人民生活水平是共產黨政府施政的基本綱領之一。政府施政水平的高低，政績的好壞，直接影響著黨在人民群眾中的威信。

因此，在中國政治和行政體制改革的過程中，學術界有的學者根據(jù)西方國家政黨政治運作的特點，提出了黨政分開的觀點。但從中國社會主義政治制度的具體情況來看，此種提法似有不妥。資本主義國家政黨政治的特點是政黨輪流坐莊，今天是民主黨政府，明天就可能是共和黨政府，黨政分開是其在政治體制操作設計時所必須考慮的。中國的國家事務管理在憲法上規(guī)定是由共產黨領導的、各民主黨派和人民團體共同合作的管理體制，共產黨是執(zhí)政黨，對國家事務管理負有主要責任，各級政府的組成和管理從一般的政治原則來看，都應以共產黨為主導，直接行使政府權力。

我國目前的體制結構狀況是黨政分開，黨委和政府兩套班子、兩隊人馬、機構龐大，很容易造成在政策的決策和執(zhí)行過程中的相互推諉扯皮、職責不明、責任重疊等不正?，F(xiàn)象，不利于和平建設時期黨的統(tǒng)一領導和黨的政策在政府施政過程中的貫徹和執(zhí)行。當然，要真正實現(xiàn)黨政一體化，在學術理論上和具體的制度設計上還有許多問題需要廣泛的研究和討論，這里不可能詳細闡述，但這個問題作為社會主義政治體制改革的一個重大的理論和實踐問題，如何在黨內民主和社會民主的基礎上、在社會主義市場經濟體制框架的基礎上進一步完善黨和政府的關系，是學術界和理論界應該關注的一個重大的理論和現(xiàn)實問題。

從公共行政制度層面來看，由于社會主義公共行政的制度框架在人類歷史上具有開拓性，制度創(chuàng)新的任務非常重，我們雖然可以學習和借鑒國外有關公共行政建設的經驗和教訓，但由于我國的傳統(tǒng)文化、政治價值理念、基本的政治制度、經濟和社會發(fā)展水平以及具有中國特色的社會主義市場經濟體制的基本框架等因素，決定了中國公共行政體制的基本框架決不能照搬別國模式。