四、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑

自從我們開展大規(guī)模經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)以來，從第一個五年計劃開局，至今正好60年，一個甲子。歷屆黨和政府，一貫重視農(nóng)業(yè)，關(guān)注農(nóng)村、農(nóng)民問題的解決，為此投入了大量的人力、物力和財力。因此，取得了很大成就，保證了糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品對十多億人口的生活和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的供給，才有了今天中國的繁榮和興旺，這可以說是發(fā)展中國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的一條基本經(jīng)驗。但是，直到現(xiàn)在，我國的“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收，仍然困難，最需要加快”[4]。2012年，全國仍有34%的勞動力在從事農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品已不敷供給，當(dāng)年只創(chuàng)造10.1%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，占總?cè)丝诮?0%的農(nóng)民人均純收入只有城鎮(zhèn)居民可支配收入的31.9%，農(nóng)村和城市的差距仍然很大。這一切同我國已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位，同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已處于工業(yè)社會中期階段的水平，同我國整個經(jīng)濟(jì)仍在持續(xù)快速發(fā)展的要求，是很不相稱的。

我們?nèi)绱酥匾暯鉀Q“三農(nóng)”問題，為什么總是解決不好，解決不了呢？歷史的經(jīng)驗表明，凡是一個問題不是一地一縣存在，而是普遍存在，不是一時存在，而是長期存在，而且是久而不決的問題，那就不是一般的工作問題，而一定是體制性問題、結(jié)構(gòu)性問題。這類問題靠改進(jìn)工作、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是解決不了的，必須通過改革體制，調(diào)整結(jié)構(gòu)才能解決。“三農(nóng)”問題就是這樣一類的問題。

“三農(nóng)”問題之所以難解決，是我國農(nóng)村從土改以后就按照計劃經(jīng)濟(jì)體制的要求，把農(nóng)民組織到高級農(nóng)業(yè)合作社、人民公社的體系里，逐步形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果。這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是為計劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，限制、束縛了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展。改革開放以后，中國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)過三十多年的努力，在城市、在二三產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)破除了計劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，已經(jīng)基本建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但因為各種原因，城鄉(xiāng)分治的戶籍制度和集體所有的土地制度等重要體制還沒有改革，所以在農(nóng)村城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制還繼續(xù)在進(jìn)行著，這就是我國三農(nóng)問題久解不決的根本原因。

黨的十八大報告指出：“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。......加快完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。”在完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制條件下，這應(yīng)是題中之義。城鄉(xiāng)的體制機(jī)制理應(yīng)是一體的，城鄉(xiāng)要素理應(yīng)平等（等價）交換，公共資源理應(yīng)在城鄉(xiāng)均衡配置。十八大所以要強(qiáng)調(diào)這幾條，就因為現(xiàn)在的體制機(jī)制還不一體，要素交換還不平等，資源配置還不均衡，這就是還存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制。因此，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，就一定要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，這是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。

早在上個世紀(jì)80年代后期，我國的學(xué)者就提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的癥結(jié)所在，并提出了要破解的建議，至今已二十多年了。2002年，十六大報告中就指出“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還沒有改變”的問題；2003年中共十六屆三中全會明確提出要“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制”；2007年中共十七大報告提出“要形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的新格局”；2008年中共十七屆三中全會專門討論“三農(nóng)”問題，并就若干重大問題做了決定，指出：“特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出”，明確點出了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是“三農(nóng)”問題的病根，并且指出：“我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，加快進(jìn)入改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期”。這是一個很重要的解決“三農(nóng)”問題的文件，可以說是新世紀(jì)以來最好的一個“三農(nóng)”文件，可惜，文件剛剛傳達(dá)、公布，國際金融危機(jī)接踵而至，人們都轉(zhuǎn)向應(yīng)對金融風(fēng)暴去了，這個會議的文件精神和任務(wù)就沒有來得及很好地貫徹落實，有些應(yīng)該解決的問題又拖延了下來。

五、根除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的三項重要舉措

總體來說，經(jīng)過多年探索，“三農(nóng)”問題的病根是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決好“三農(nóng)”問題根本途徑是必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。這幾點，在實踐第一線的同志們，在學(xué)界、政界，上下之間，已經(jīng)逐步取得共識，應(yīng)該說這是一大成就。至于如何破除這個城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，我們現(xiàn)在還在探索，還存在不同的意見和做法。多年來的實踐表明，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)滲透到中國經(jīng)濟(jì)社會的方方面面，特別是還同城鄉(xiāng)社會各階層的利益關(guān)系糾結(jié)在一起，真可謂是根深蒂固、盤根錯節(jié)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制可以說是計劃經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村的最后一個堡壘，改革的難度很大、阻力很大。但又非改不可，不破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，“三農(nóng)”問題就解決不好，解決不了。必須從根本上徹底地破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，才能使農(nóng)村也轉(zhuǎn)到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的軌道上來，實行城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制，才能從根本上解決“三農(nóng)”問題。這里可以用一句古話來形容：“魯難未已，國無寧日”，用來形容當(dāng)今中國存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的狀況，是很恰當(dāng)?shù)摹?/p>

前面講過，我們曾經(jīng)實踐過，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的框架下采取權(quán)宜之計，用變通的辦法，辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建小城鎮(zhèn)、用農(nóng)民工體制，雖然一時取得了很大的成績，但付出了很大的代價，產(chǎn)生了很多問題，留下了很多很嚴(yán)重的后遺癥，實踐證明，這并不是成功的，因為這不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律。前述十六大以來，我們采取了諸多強(qiáng)農(nóng)、裕農(nóng)、惠農(nóng)政策，投入了很大的力量，但效果也并不理想。好比一個人得了重病，不先治病，而是給他吃大補(bǔ)的營養(yǎng)品，最多是事倍功半，治不好病的。針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，也有過幾次改革。早在,20世紀(jì)90年代中后期，主管戶籍的公安部門，就醞釀探索過戶籍制度的改革，石家莊、鄭州等城市也實踐過本地戶籍制度的改革，打開城門，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，但是因為城鄉(xiāng)分治的戶籍制度是全國性的，一省一市放開，馬上就會引來很多問題，只好又把城門關(guān)上。2007年，經(jīng)中央批準(zhǔn)，在成都、重慶成立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，做了不少城鄉(xiāng)融合的工作，2010年成都推出戶籍制度改革方案，在本市范圍內(nèi)實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的登記制度，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)人口可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，還可以保留農(nóng)村自留地、宅基地，城市戶籍的人也可以轉(zhuǎn)到農(nóng)村去。但響應(yīng)者了了，比預(yù)想的要少得多，結(jié)果也沒有解決問題。近幾年出現(xiàn)的新情況，是城市戶籍的人要轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶籍也難了，特別是要轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村就更難，許多考上北京等大城市的農(nóng)村籍大學(xué)生，一般都不肯轉(zhuǎn)戶口，主要是因為實行物權(quán)法后，農(nóng)村的承包地和宅基地值錢了，一旦轉(zhuǎn)出，以后想轉(zhuǎn)回去，就難了。

回顧總結(jié)三十多年來我們在農(nóng)村改革發(fā)展中的實踐，可以得出以下幾點認(rèn)識：

（1）“三農(nóng)”問題所以久解不決的原因，主要是因為存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的障礙。不破除這個障礙，“三農(nóng)”問題就不可能解決好。

（2）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制已滲透到經(jīng)濟(jì)社會的方方面面，企圖繞過城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，或采取變通、權(quán)宜之計等辦法，想把“三農(nóng)”問題解決好，最后都是不成功的。要解決好“三農(nóng)”問題，就必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，使農(nóng)村領(lǐng)域也轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵭猩鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，所以城鄉(xiāng)一體化既是發(fā)展的目標(biāo)，也是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的手段。

（3）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是自上而下建立起來的，是由法律、法規(guī)、政策支撐形成的一整套體制、機(jī)制，而且是全國性的。某省、某市、某縣可以做試點、做實驗，但要根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須由中央作出決定，做好頂層設(shè)計，有計劃、有組織、有步驟地進(jìn)行，才能有效地實現(xiàn)。

（4）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是由城鄉(xiāng)分治的戶籍制度、土地集體所有制和財政制度這三項主要體制和一系列經(jīng)濟(jì)和社會的體制、機(jī)制形成的龐大的體系?，F(xiàn)在正在進(jìn)行的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面的改革，實現(xiàn)這些方面的城鄉(xiāng)一體化，是有意義的，也有一定效果，但不可能破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。實踐證明：戶籍制度、土地集體所有制、財政制度這三項是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的基本框架、基本制度，不通過改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度、土地制度和財政制度，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是破除不了的。

經(jīng)過這么多年的實踐探索、研討、比較，我們已經(jīng)積累了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的認(rèn)識和經(jīng)驗，要從根本上破除這個體制，應(yīng)該而且必須從改革戶籍制度、土地集體所有制和財政金融體制這三項制度入手。

第一，改革城鄉(xiāng)分治的戶籍制度是破除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制的首要之舉。戶籍制度改革，專家學(xué)者雖已呼吁多年，各地實踐也可謂是政策頻出。但目前來看，改革實際推行的效果有限。20世紀(jì)80年代中期，全國社會結(jié)構(gòu)主要是城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，城市之間和農(nóng)村之間的差異不大。這時若進(jìn)行戶籍制度改革，附加在戶籍上的各城市之間的就業(yè)機(jī)會、公共服務(wù)和社會福利上的差異不大，是戶籍制度改革的一個好時期。但是當(dāng)時的不利的條件是城鄉(xiāng)之間的歷史鴻溝遠(yuǎn)未填平和人們受計劃體制觀念影響還很嚴(yán)重。因此，錯過了戶籍制度改革的一個好時機(jī)。后來，隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的擴(kuò)大，各地社會發(fā)展水平的差異也逐步呈現(xiàn)。公共服務(wù)水平、社會福利政策的差距逐步擴(kuò)大，而這些恰恰是以戶籍為載體。一旦擁有某地戶籍，自然作為區(qū)域利益群體成員之一，享有本地各種社會福利和公共服務(wù)。隨著不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異逐步擴(kuò)大，各地戶口的“市場價格”也在逐步拉大，改革的難度也在加大。因此，我們應(yīng)盡早進(jìn)行戶籍制度的改革，盡快抹平戶籍背后的各種利益差距。

對于戶籍制度改革，從推進(jìn)主體來看，應(yīng)該由中央推進(jìn)，全國各地統(tǒng)一進(jìn)行。全國人口大流動，僅是少數(shù)幾個地區(qū)的戶籍制度改革是沒有辦法進(jìn)行的。改革具體可以從兩個維度來進(jìn)行。一個維度就是從戶籍放開的區(qū)域進(jìn)行改革方案設(shè)計。根據(jù)目前全國各地實際情況和戶籍制度改革難易程度，把全國各地分成幾類，設(shè)計每類地區(qū)戶籍制度改革的具體步驟。另一個維度就是從戶籍制度背后的各種利益著手，逐步剝除附著在戶籍背后的各種權(quán)益，為戶籍制度改革奠定基礎(chǔ)。在各種權(quán)益的享有資格上，規(guī)定戶籍不再是享有各種權(quán)益的唯一要件，與其并行的其他條件也可以享有同樣權(quán)益。如規(guī)定繳稅一定年限就可以享受當(dāng)?shù)厣鐣＠?，就讀一定年限可以異地高考等。當(dāng)然，這些規(guī)定雖然還是反映出戶籍本身的含金量，但是企圖一蹴而就的戶籍制度改革非但不現(xiàn)實，也會帶來巨大的社會問題。因此，分地區(qū)分階段的逐步戶籍制度改革是目前中國社會比較現(xiàn)實可行的辦法。戶籍制度改革應(yīng)該與城鄉(xiāng)、區(qū)域間的公共服務(wù)和社會保障一體化改革相互推進(jìn)，這既是解決不同利益群體矛盾，也是實現(xiàn)我國社會公平，城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵性舉措。

第二，要改革集體所有制的土地制度。所謂集體所有制，是蘇聯(lián)按計劃經(jīng)濟(jì)體制時的杜撰，名為公有制的一種，明確定為是過渡性的，將來是要轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼械?。誰是“集體”，集體成員的邊界是不定的。集體內(nèi)部成員之間是不平等的，誰是領(lǐng)導(dǎo)，對集體的財產(chǎn)就有支配權(quán)、決定權(quán)?，F(xiàn)在我們農(nóng)村的土地實行集體所有制，名為本村農(nóng)民集體所有，但農(nóng)民只有承包使用權(quán)，而村主任、支部書記對土地有實際的支配權(quán)。這些年來，支部書記、村主任把土地賣了，農(nóng)民還不知道。這種土地所有制，引出了許許多多的矛盾，必須改革。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和新型合作醫(yī)療制度的改革與完善，土地對農(nóng)民的社會保障功能有了現(xiàn)代社會保障制度的銜接，土地經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)功能回歸是自然而言的事情?；謴?fù)土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，必須清晰界定其產(chǎn)權(quán)，這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。農(nóng)村土地到底歸誰所有，學(xué)者、政府和利益相關(guān)者對此看法不一。根據(jù)我國的國情和社情，實行“土地國有，永包到戶”的方案比較好。把土地的所有權(quán)統(tǒng)一收為國有，實行城鄉(xiāng)一體化的土地國有制；農(nóng)村土地承包、轉(zhuǎn)讓、租借、轉(zhuǎn)變用途、征占都要制定法律，由相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。“永包到戶”，考慮到農(nóng)村土地已經(jīng)基本都承包到戶的事實，國家可確定某一個時間，經(jīng)過核實確定誰承包的地塊，確權(quán)頒證，國家和農(nóng)民簽訂承包的契約，從此就不再變了。從此就生不增，死不減。農(nóng)村現(xiàn)在有些地方還在不停地調(diào)整土地是不對的。土地永包到戶以后，農(nóng)民的土地承包權(quán)就是物權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，再發(fā)生變動，應(yīng)制定相關(guān)的法律、法規(guī)加以規(guī)范。

第三，實行財政體制的改革。我國現(xiàn)行的財政體制，是在城鄉(xiāng)分治的格局下逐步形成的，雖然經(jīng)過幾次改革，但對城市、對居民實行一種政策，對農(nóng)村、對農(nóng)民實行另一種政策的格局沒有根本改變，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展很不利。應(yīng)該按照十八大報告提出的“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針。”通過調(diào)整改革，逐步實行城鄉(xiāng)一體化的財政體制。應(yīng)該看到，城鄉(xiāng)分治的財政體制是計劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的經(jīng)濟(jì)支柱，不調(diào)整改革這種財政體制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就不可能根本破除，農(nóng)業(yè)的弱勢地位就不可能改變，農(nóng)民也富裕不起來，城鄉(xiāng)差距不可能縮小，更談不上城鄉(xiāng)共同繁榮。改革是需要成本的。在近期，財政更應(yīng)向農(nóng)村傾斜，財政部門要加快財政體制改革的步伐，使長期困擾我們的“三農(nóng)”問題從根本上得到解決，使農(nóng)村走上社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的康莊大道。

總之，只有從戶籍制度、土地所有制和財政體制上進(jìn)行改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，才能根本破除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制。從根本上破除了城鄉(xiāng)二元社會體制，農(nóng)業(yè)才有望實現(xiàn)中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村才有望實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的美麗和諧鄉(xiāng)村，農(nóng)民才有望成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者，成為現(xiàn)代社會主義國家的公民。

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