(二)解釋性裁量基準(zhǔn)的解釋對象

解釋性行政裁量基準(zhǔn)是行政裁量基準(zhǔn)中最為常見的，適用范圍最廣、效果最好的，也是行政裁量基準(zhǔn)將來重點(diǎn)研究的類型。“解釋性規(guī)則解釋成文法的語言并且具有現(xiàn)實意義，而不是一些諸如像‘公平和平等’或者‘基于公共利益’這樣空洞含糊的語言。” [8]筆者認(rèn)為，解釋性行政裁量基準(zhǔn)的解釋對象主要包括不確定法律概念和適用規(guī)則。

1.不確定法律概念

美國法理學(xué)家德沃金教授曾言：“法律是一種闡釋性的概念。” [9]364法律規(guī)范實施之日便是法律規(guī)范解釋之時。尤其是在現(xiàn)代風(fēng)險社會，囿于立法者認(rèn)知的有限性，法律文本之中往往充斥著大量不確定概念，更需要得到及時的解釋方能運(yùn)用于具體的個案。一般來說，不確定法律概念是指未明確表示而具有流動的特征的法律概念，包含一個確定的概念核心以及一個多多少少廣泛不清的概念外圍。不確定法律概念具體可以區(qū)分為經(jīng)驗性概念以及規(guī)范性概念兩類，前者涉及實際的標(biāo)的、事件，亦即涉及可以感覺的或其他可體驗的客體;后者則缺乏實際的關(guān)系而必須經(jīng)由評價態(tài)度始能闡明其意義，這種評價態(tài)度不可避免的內(nèi)含主觀因素。 [10]37可見，各類不確定的法律概念是行政裁量基準(zhǔn)首要的解釋對象。

綜觀我國當(dāng)下諸多的行政裁量基準(zhǔn)文本，對不確定法律概念進(jìn)行解釋是行政裁量基準(zhǔn)的重要組成內(nèi)容。一般來說，“情節(jié)嚴(yán)重”、“數(shù)額巨大”、“公共利益”等多個不確定概念往往都充斥在行政法律規(guī)范之中，而通過裁量基準(zhǔn)的制定加以具體化的解釋就是重要的法律實施路徑。例如，《湖南省公安行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)(試行)》將《治安管理處罰法》第23條第1款第1項“情節(jié)較重”解釋為六類具體情形：多次擾亂機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序的;在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位內(nèi)損毀辦公用具、物品、門窗等物造成較大損失或者毀壞文件材料的;無理推拉、糾纏、辱罵、圍攻或者毆打有關(guān)國家工作人員、職工、教師、科研人員、醫(yī)務(wù)人員，造成傷害后果或者惡劣影響的;圍堵、封閉機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的主要出入通道，造成較長時間交通堵塞的;占據(jù)辦公室、實驗室、教室、生產(chǎn)車間以及其他工作場所時間較長，經(jīng)多次勸說拒不離開的;其他情節(jié)較重的情形。再如，《株洲市糧食局行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度》主要是針對違法違規(guī)罰款可以量化的行政處罰，按照違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和當(dāng)事人的主觀過錯等因素，結(jié)合行政執(zhí)法實際，運(yùn)用分格技術(shù)，對糧食經(jīng)營者的具體違法違規(guī)行為，依據(jù)情節(jié)和法定處罰幅度，確定不同檔次的處罰基準(zhǔn)額，提高糧食行政執(zhí)法的規(guī)范性和可操作性。每一種情節(jié)對應(yīng)一種處罰基準(zhǔn)額，情節(jié)嚴(yán)重的處以最高的基準(zhǔn)額，這樣就彌補(bǔ)了情節(jié)嚴(yán)重等不確定法律概念的模糊性給基層執(zhí)法人員帶來的不便。又如，《金壇市國土資源系統(tǒng)行政處罰自由裁量實施意見》第13條對“既不改正又不繳納復(fù)墾費(fèi)”的情況下，應(yīng)處以罰款的標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，依據(jù)是被破壞的土地的類型，即“被破壞的土地為基本農(nóng)田的，每畝處以土地復(fù)墾費(fèi)2倍的罰款;被破壞的土地為基本農(nóng)田以外的耕地的，每畝處以土地復(fù)墾費(fèi)1倍的罰款;被破壞的土地為其他土地的，每畝處以土地復(fù)墾費(fèi)l倍以下的罰款。這樣巧妙地將“既不改正又不繳納復(fù)墾費(fèi)”所存在的諸多不確定的因素，根據(jù)對土地的破壞情況作了清晰的處理，依據(jù)明確，過罰相當(dāng)。

2.適用規(guī)則

《指導(dǎo)意見》中將行政裁量的適用規(guī)則定義為“行政執(zhí)法部門行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的實體性和程序性規(guī)范，其主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括行使行政裁量權(quán)的基本原則、適用范圍、適用程序、保障機(jī)制以及制定裁量基準(zhǔn)的制度安排等”。顯然，適用規(guī)則在基層一線執(zhí)法工作的依據(jù)仍然具有很大程度上的不確定性，還是需要做進(jìn)一步解釋。當(dāng)然，這種解釋并不是機(jī)械的、程式化的解釋，而是應(yīng)當(dāng)與具體的執(zhí)法情況以及相關(guān)條款結(jié)合在一起考慮所做的情境化解釋。如此一來，不僅避免了適用規(guī)則被束之高閣的危險，同時也能將行政裁量的靈活性保存下來。例如，《南通市環(huán)境保護(hù)局行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)定》中有關(guān)中考、高考期間從重處罰的規(guī)定，就是解釋適用規(guī)則的典范。

(三)解釋性裁量基準(zhǔn)的解釋原則和方法

法律解釋是一門專業(yè)性極強(qiáng)的活動，必須遵循相應(yīng)的解釋原則和方法。尤其是對于一些不確定法律概念的解釋，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法律解釋活動內(nèi)在的原則。以工傷認(rèn)定三個基本要素“工作時間、工作場所、工作原因”以及“上下班途中”等關(guān)鍵用語的解釋為例，就必須遵循如下三項基本的解釋原則：

一是尊重立法原意原則。準(zhǔn)確捕捉和遵循《工傷保險條例》的立法原意是工傷認(rèn)定條件解釋的首要原則。與1996年原勞動部發(fā)布的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》相比，《工傷保險條例》的規(guī)定明顯體現(xiàn)出對勞動者權(quán)益的傾斜性保護(hù)。也就是說，無論勞動者對其所受傷害是否存在過錯，只要不是主觀故意，都應(yīng)認(rèn)定為工傷。特別是適用法律和認(rèn)定事實模糊不清時，一般都需要對工傷職工的利益予以傾斜保護(hù)。這種立法原旨的形成是基于對我國當(dāng)下勞動法律關(guān)系雙方當(dāng)事人地位懸殊的深刻體察。相對于用人單位而言，勞動者特別是地位極弱的農(nóng)民工階層始終處于弱勢，為勞動者提供勞動保護(hù)和工傷保險待遇是每一個用人單位的基本義務(wù)。而用人單位通過參加工傷保險，也能夠起到分散賠償責(zé)任、降低行業(yè)風(fēng)險的作用。因此，在實踐中對“工作原因”、“上下班”等立法用語就不能作非常狹隘的解釋，如拒絕將勞動者“串崗”、“早到早退”等情形認(rèn)定為工傷。其實，無論勞動者是在自己的崗位上還是在別人的崗位上發(fā)生傷害，只要是為企業(yè)工作而發(fā)生傷害，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。勞動者即便是提前到崗，也是出于工作目的，更何況一些工作本來就是計件付酬的;勞動者提前下班固然違反了單位的勞動紀(jì)律，但提前下班的途中仍然是“下班途中”，不能因為勞動者違反單位勞動紀(jì)律就否定其應(yīng)該享有的工傷保險待遇。(12)

二是符合生活情理原則。一般來說，民事活動除了要遵守法律規(guī)定之外，還必須遵從民間習(xí)俗、生活習(xí)慣等自然法則。由于工作、勞動涉及每一個勞動者的日常生活，因而也必須照顧到一般的生活情理。[15]例如，隨著我國計劃生育政策的推行以及人口流動的加快，現(xiàn)代城市家庭大多呈現(xiàn)典型的“三口之家”特點(diǎn)。如此一來，在上下班途中順便接送孩子、下班途中去菜場買菜即屬人之常情，也是當(dāng)下中國普通勞動者平常生活的真實寫照。因此，即便是繞路接送或買菜甚至赴宴，都應(yīng)當(dāng)從寬解釋為“上下班途中”。又如，上廁所不僅是勞動者正常的生理現(xiàn)象和需要，而且勞動者本來就享有法定的獲得勞動安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利。因此，勞動者不僅在工作場所上廁所受傷害需要認(rèn)定為工傷，而且如果因為用人單位沒有為勞動者如廁提供方便，勞動者就近在工作區(qū)域外如廁受傷害也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。

三是適應(yīng)社會需要原則。任何法律規(guī)范的制訂都只是對特定歷史階段社會關(guān)系的記載，因而對法律文本中不確定概念的解釋也必須適應(yīng)當(dāng)下時代發(fā)展的現(xiàn)實需要。(13)例如，在中國的官場文化中，“接待陪同”是一項極為重要的日常工作。在官場文化的浸潤下，無論是企業(yè)還是事業(yè)單位，也同樣視“接待陪同”為本單位的重要工作內(nèi)容。特別是在企業(yè)內(nèi)部分工日益細(xì)密、市場競爭日漸激烈的背景下，成立專門內(nèi)部機(jī)構(gòu)招募專門人員從事公關(guān)、接待事務(wù)已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。因此，對在陪同用人單位客戶吃飯、娛樂過程中發(fā)生的事故傷害就不能機(jī)械地拒絕認(rèn)定為工傷。相反地，應(yīng)該立足中國的現(xiàn)實國情、作出符合當(dāng)代中國社會形態(tài)的解釋。