長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)土地二元體制嚴(yán)重制約了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中共十八屆三中全會(huì)臨近，改革現(xiàn)有土地制度的呼聲越來越迫切。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，新一輪農(nóng)村土地制度改革不僅要有路線圖，更要有時(shí)間表。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：中國(guó)當(dāng)前的土地制度飽受詬病，各界都希望三中全會(huì)能把土地制度改革提上日程。當(dāng)前土地制度的主要問題有哪些？

劉守英：現(xiàn)行土地制度的主要弊端包括，權(quán)利二元、市場(chǎng)進(jìn)入不平等、價(jià)格扭曲和增值收益分配不公等。其中，最主要的問題就是權(quán)利二元。也就是說，在當(dāng)前的土地制度下，農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國(guó)有的所有制并存，村社集體成員對(duì)承包土地只擁有農(nóng)地農(nóng)用下的使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)，當(dāng)農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫貢r(shí)，由市縣政府實(shí)行征收與轉(zhuǎn)讓，地方政府、企業(yè)等用地單位在獲得土地使用權(quán)后，重新?lián)碛薪?jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。兩種土地所有制具有完全不同的土地權(quán)利，分屬不同的法律體系管理。

同樣，土地市場(chǎng)也處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、非耕地等不同類型農(nóng)村土地按不同準(zhǔn)入規(guī)則進(jìn)入市場(chǎng)。城市土地由地方政府獨(dú)家壟斷土地供應(yīng)、轉(zhuǎn)讓與回收。公共目的用地、工業(yè)用地、經(jīng)營(yíng)性用地等不同類型用地按不同方式出讓。由此造成土地價(jià)格扭曲和資源配置低效。

此外，在土地增值收益分配上，存在相關(guān)利益主體得失不公的現(xiàn)象。原集體所有者合法獲得的補(bǔ)償過低、城市化農(nóng)民補(bǔ)償不規(guī)范、不透明、沒原則，政府獲得土地一次性增值收益過高、但未來增值收益流失，房地產(chǎn)商和購房者支付一次性土地出讓費(fèi)用過高、獲得未來土地增值收益過高，成為造成當(dāng)前收入分配不公的制度性因素之一。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：眾所周知，地方政府嚴(yán)重依賴現(xiàn)有土地制度，這會(huì)不會(huì)支持這種制度繼續(xù)延長(zhǎng)下去？

劉守英：土地制度改革決定土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的成敗，也是能否利用好下一輪發(fā)展機(jī)遇期、促進(jìn)國(guó)力再上一個(gè)臺(tái)階的關(guān)鍵。

在上一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展黃金機(jī)遇期，中國(guó)利用獨(dú)特的土地制度保障了經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)。中國(guó)傳統(tǒng)發(fā)展模式高度依賴土地的推動(dòng)。高投入、高消耗的要素投入方式主要表現(xiàn)為土地的寬供應(yīng)和高耗費(fèi)；地方政府的競(jìng)爭(zhēng)主要依托于土地的招商引資；高速的工業(yè)化依賴于扭曲價(jià)格的低成本土地供應(yīng)；快速的城鎮(zhèn)化依托于政府獨(dú)家壟斷下的土地資本化。這種以土地支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，不協(xié)調(diào)、不健康，因此不可持續(xù)，非改不可。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：改革當(dāng)前這種土地制度，應(yīng)該確立什么樣的改革目標(biāo)？制訂怎樣的路線圖？

劉守英：土地制度改革的根本目標(biāo)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化提供制度保障。按照憲法多種所有制共同發(fā)展和平等保護(hù)物權(quán)的精神，建立城市國(guó)有土地與農(nóng)村集體土地兩種所有制權(quán)利平等的土地產(chǎn)權(quán)制度；建立城鄉(xiāng)土地平等進(jìn)入、公平交易的土地市場(chǎng)；建立公平、共享的土地增值收益分配制度；建立與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的土地財(cái)產(chǎn)稅制度；建立公開、透明、規(guī)范的國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度和土地融資制度；建立以權(quán)屬管理和規(guī)劃與用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制。

未來的土地制度改革重點(diǎn)是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。落實(shí)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，完善政策和相關(guān)法律，建立土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可分離的制度，依法平等保護(hù)土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。完善土地流轉(zhuǎn)制度和辦法，遵循自愿、依法、有償原則，地租歸原土地承包農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)必須與原承包者簽訂合同。

提供保障土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)制度。中國(guó)目前的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)保障存在重大缺陷，土地集體所有主體不明，權(quán)力界定不清，保障強(qiáng)度不夠；土地、房屋及自然資源的登記和權(quán)屬管理，仍然按部門分置。中央政府必須下決心完成對(duì)農(nóng)村所有土地資源的確權(quán)、登記和頒證，將所有土地資源確權(quán)到每個(gè)農(nóng)民手中，為下一階段的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和人口城鎮(zhèn)化提供基礎(chǔ)制度服務(wù)。

構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的土地市場(chǎng)。一是建立兩種所有制土地權(quán)利平等的制度。賦予集體所有土地與國(guó)有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)。在用途管制下，農(nóng)民集體土地與其他主體土地依法享有平等進(jìn)入非農(nóng)使用的權(quán)利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權(quán)利。二是重構(gòu)平等交易的土地市場(chǎng)。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，打破地方政府獨(dú)家壟斷供地的格局。進(jìn)一步加大國(guó)有土地市場(chǎng)配置改革，逐步縮小劃撥用地范圍，不斷擴(kuò)大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應(yīng)“雙軌制”。在集體建設(shè)用地入市交易的架構(gòu)下，對(duì)已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”，按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。

加快推進(jìn)征地制度改革。完善征地安置制度，對(duì)城市區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民房屋按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，城市區(qū)外農(nóng)民房屋按本區(qū)段市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償；將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系；探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)；完善征地補(bǔ)償爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，暢通救濟(jì)渠道，維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。

建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配問題必須放在土地制度改革重中之重的地位。建立土地增值收益歸社會(huì)的機(jī)制，保障原土地所有者獲得公平補(bǔ)償和土地級(jí)差地租，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會(huì)，讓公民分享。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：那么您心目中改革有沒有先后順序，或者說有怎樣的時(shí)間表？

劉守英：必須有。鑒于土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，可以先選取若干典型地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，再予以總結(jié)，上升到國(guó)家政策，大概可以分成三個(gè)階段。第一階段是2013-2014年，在總結(jié)現(xiàn)有土地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，擴(kuò)大土地制度綜合試點(diǎn)范圍；完成承包地、宅基地、林地等確權(quán)登記頒證；推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和存量建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)改革；實(shí)施以公平補(bǔ)償為核心的征地制度改革；規(guī)范地方融資平臺(tái)、擴(kuò)大地方自主發(fā)債范圍。第二階段，時(shí)間大概在2015-2017年，重點(diǎn)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)；探索國(guó)有土地資本化經(jīng)營(yíng)模式；建立土地財(cái)產(chǎn)稅制度，形成新的土地增值收益分配機(jī)制；形成多渠道的地方政府融資體系。第三個(gè)階段，2018-2020年，基本確立兩種土地所有制權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度和以規(guī)劃和用途管制為手段的現(xiàn)代土地管理體制。

（作者為國(guó)研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)）