【摘 要】推進村民公共參與是中國新時期鄉(xiāng)村政治信任重建的重要途徑。在現(xiàn)階段，制度不完善、鄉(xiāng)村干部行為不當及普通村民的公共參與素質(zhì)低等是制約村民公共參與的重要因素，進而嚴重制約了鄉(xiāng)村政治信任重建。需要通過加強村民公共參與制度建設(shè)，引導(dǎo)和規(guī)范鄉(xiāng)村干部的治理行為，提升普通村民的公共參與素質(zhì)，促進村民公共參與的發(fā)展，進而推動鄉(xiāng)村政治信任的重建。

【關(guān)鍵詞】：政治信任；村民公共參與；制度建設(shè)；治理行為；參與素質(zhì)

一、村民公共參與是新時期鄉(xiāng)村政治信任重建的重要途徑

村民公共參與是指村民通過參與村莊公共政治生活，影響村莊公共權(quán)力系統(tǒng)及村民自治運作的政治行為。從一定程度上說，村民參與村莊公共政治生活的廣度、深度和自由表達程度，反映了村莊公共權(quán)力系統(tǒng)的開放程度和基層政治的發(fā)展水平。不僅如此，村民公共參與的發(fā)展直接關(guān)聯(lián)著村莊基層權(quán)力執(zhí)掌者和權(quán)利相關(guān)者之間和諧政治關(guān)系的構(gòu)建，對鄉(xiāng)村政治信任的重建有著不可忽視的重要意義。研究表明，村民公共參與和鄉(xiāng)村政治信任之間是一種互動關(guān)系。一方面，村民公共參與是鄉(xiāng)村治理民主化的基礎(chǔ)和體現(xiàn)，有利于加強鄉(xiāng)村組織的群眾基礎(chǔ)，促進農(nóng)村基層干部和群眾之間的相互理解和支持，從而提升鄉(xiāng)村政治信任。另一方面，政治信任的積聚反過來也有助于村民公共參與的進一步推進。

中華人民共和國建立初期，黨和國家獲得了人民群眾高度的政治信任。在農(nóng)民群眾看來，鄉(xiāng)村干部是黨和國家在農(nóng)村的當然代表，加之信息傳輸渠道單一，往往只能通過鄉(xiāng)村干部獲悉黨和國家的政策和指示，因此，他們對黨和國家的信任順理成章地轉(zhuǎn)化為對鄉(xiāng)村干部的信任。另外，在中央政治引領(lǐng)和嚴格的紀律要求下，廣大鄉(xiāng)村干部能夠保持艱苦奮斗、謙虛謹慎的作風，從而促進了群眾對基層干部的情感認同和政治信任。當時農(nóng)村盡管不實行民主選舉，卻沒有出現(xiàn)政治信任危機。

新時期，鄉(xiāng)村政治信任建設(shè)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。改革開放以來，獲得生產(chǎn)和生活自主權(quán)的農(nóng)村民眾表現(xiàn)出越來越強的政治和經(jīng)濟理性。同時，隨著國家政權(quán)上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村莊公共權(quán)力執(zhí)掌者從農(nóng)村基層政權(quán)的干部變成了國家和村民之間的中間人。加之信息渠道日益多樣化，村民可以通過電視、電臺乃至網(wǎng)絡(luò)等媒體了解到法律、法規(guī)和中央的政策精神。如果鄉(xiāng)村權(quán)力執(zhí)掌者的治理行為有悖于上級的精神，就很容易遭到農(nóng)民的抵制。因此，鄉(xiāng)村公共權(quán)力執(zhí)掌者要獲得農(nóng)民的政治信任，必須轉(zhuǎn)變治理理念，實現(xiàn)從“命令—服從”到“同意—服從”管理模式的轉(zhuǎn)換。然而，在新的形勢下，一些鄉(xiāng)村干部仍然沿襲傳統(tǒng)的行政管理模式，在工作中以命令代替指導(dǎo)，以壓服代替說服，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村干群關(guān)系的惡化。村民群眾輕則表現(xiàn)出政治冷漠，重則付諸政治抗爭，①造成了不同程度的鄉(xiāng)村政治信任缺失和治理危機。

八十年代初推行的村民自治制度實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理體制的根本性轉(zhuǎn)換。“村民自治作為現(xiàn)代國家的一種制度建構(gòu)，希望通過吸納長期被排斥在政治之外的農(nóng)民參與政治過程，約制鄉(xiāng)村權(quán)力精英，建立良性的基層政治秩序。”②在村民自治的背景下，鄉(xiāng)村公共權(quán)力組織如何借助于村民的廣泛參與獲得民眾認同成為鄉(xiāng)村政治信任重建的關(guān)鍵。村民廣泛參與村級民主選舉，通過民主選舉實現(xiàn)村莊公共權(quán)力的委托，有助于村級公共權(quán)力組織獲得堅實的群眾信任基礎(chǔ)；村民深入?yún)⑴c村務(wù)民主決策，通過集體討論決定重要的村莊公共事務(wù)，有助于提高村民基礎(chǔ)的村務(wù)知情權(quán)，培育村民的自治主體意識和主人翁精神，為村務(wù)決策管理奠定扎實的民意基礎(chǔ)；村民實質(zhì)性地參與村務(wù)管理，通過親身參與、直接感知村務(wù)管理過程，有助于增進村民對村級公共權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運作的理解和認同，提升村民的公共責任感和公共理性；村民全面參與村務(wù)監(jiān)督，通過民主監(jiān)督制約村級組織和村干部的治村行為，有助于提高村務(wù)運作的公開性、公正性、規(guī)范性，樹立鄉(xiāng)村公共權(quán)力組織及其干部的權(quán)威與美譽度。隨著改革深入和農(nóng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村治理環(huán)境日益呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性和易變性，村民廣泛而深入的公共參與對鄉(xiāng)村政治信任重建具有緊迫性。

二、村民公共參與不足是鄉(xiāng)村政治信任重建的重要制約

推行村民自治制度以來，中國村民的公共參與獲得了巨大發(fā)展。但不可否認，現(xiàn)階段的村民公共參與存在諸多不足，已經(jīng)成為中國鄉(xiāng)村政治信任重建的重要制約因素。

1.村民在民主選舉階段的公共參與不足，影響了鄉(xiāng)村公共權(quán)力的民眾支持和認同

實行村民自治以來，黨和政府將民主選舉作為村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，出臺了一系列規(guī)范村級選舉的法律、法規(guī)，并進行了強有力的行政推動。在黨和政府的主動推動下，村民的選舉參與意識明顯提高，表現(xiàn)出極大的參與熱情，呈現(xiàn)出普遍參與的態(tài)勢。經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生的村莊領(lǐng)袖和村級公共權(quán)力組織自然獲得了較充分的民意基礎(chǔ)。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級民主選舉存在著大量的“被參與”現(xiàn)象。部分村民并非出自內(nèi)心而主動參與，而是建立在有意問鼎村莊領(lǐng)袖的村莊精英、派系的鼓動、裹挾之上，③表現(xiàn)為被動參與、動員式參與。因此，村莊領(lǐng)袖和村級公共權(quán)力組織的“合法性”基礎(chǔ)存在“打折”的可能。

2.村民在民主決策和管理階段的公共參與不足，影響了村莊治理的公共性和民主性

實證研究表明，當前農(nóng)村的村務(wù)決策實踐存在明顯的問題：一是決策傾向的形成往往是村干部主導(dǎo)的結(jié)果。除部分非干部精英人士偶爾參與決策過程外，普通村民很難有機會發(fā)表自己的意見。這勢必造成村務(wù)決策的公共性不足，產(chǎn)生決策“懸浮”現(xiàn)象，容易拉大干部和群眾之間的政治距離。二是在村務(wù)決策的運作過程中，作為民意代表和民意決策機構(gòu)的村民會議、村民代表會議沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。村務(wù)決策過程往往是村莊中不同集團、派系、精英博弈的過程，導(dǎo)致部分村民群眾的利益難以獲得有效保護，使部分村民不信任村級公共組織和村干部。三是對于村務(wù)決策的責任承擔方面，缺乏明確的法律規(guī)定，容易減少村干部與村民群眾的協(xié)商和合作，增強決策的主觀性、隨意性，進而影響到村民群眾對村務(wù)決策的理解和認同。

在村務(wù)管理過程中，同樣存在著村民公共參與不足的問題。所謂的村規(guī)民約往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定制或村干部根據(jù)地方政府的要求建構(gòu)的文本。而在村莊事務(wù)的實際管理過程中，普通村民的參與更為少見。村民管理參與的不足，必然導(dǎo)致村民和村莊公共生活的關(guān)聯(lián)度減少，影響到村民在村民自治運作中公共理性和責任感的培育，影響到村民對村莊發(fā)展的關(guān)心和支持，影響到村民對村干部的理解和信任。

3.村民在村級公共權(quán)力監(jiān)督中的參與不足，影響到村務(wù)運作的透明度和公開性

民主監(jiān)督是村民自治運作的重要環(huán)節(jié)。在當前的村級公共權(quán)力運作實踐中，普遍存在著村民監(jiān)督不足的現(xiàn)象。從民主監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置來看，村民監(jiān)督小組、村民理財小組等村民監(jiān)督組織的設(shè)置情況并不理想。民政部的一項調(diào)查表明，接近50％的受訪村民表示不清楚本村中是否設(shè)置了相應(yīng)機構(gòu)。④從民主監(jiān)督的實際運作情況來看，比較常見的村民監(jiān)督方式不同程度地存在著運行障礙。第一，村民很少主動向村級公共權(quán)力組織及村干部提出意見、建議，表達自己對村治的觀點和看法。即使有類似參與也以私利性質(zhì)為主。第二，對村級組織及有關(guān)干部的工作的評論和審議，通常以村民小組長、村民代表、黨員村民為主，普通村民參與機會不足且以事后議論為主。第三，政府強力推動的村務(wù)公開以程序性公開為主，而實質(zhì)性公開不足，制約了村民對村務(wù)的了解。第四，村級公共組織定期向村民會議及其代表機構(gòu)報告工作的制度難以落實。第五，村民群眾難以借助自身的參與來糾正村級組織及有關(guān)干部的不當治村行為，或者罷免不合格的村干部。

公共權(quán)力監(jiān)督中的村民參與不足，容易導(dǎo)致村級公共組織及村干部在村治中缺少制約，較少顧及村民的利益和訴求，使村莊公共政治生活主要成為權(quán)勢精英的活動舞臺，普通村民則對村務(wù)運作呈現(xiàn)出政治冷漠甚至政治抵制。同時，在缺乏監(jiān)督的背景下，增加了部分村干部以權(quán)謀私、權(quán)力腐敗的可能性，影響村干部在村民心目中的聲譽和信任度。