三、制約中國鄉(xiāng)村政治信任重建中村民公共參與的重要因素

增進鄉(xiāng)村治理中的村民公共參與和鄉(xiāng)村政治信任構(gòu)建的聯(lián)系，要求黨和政府在重建鄉(xiāng)村政治信任的過程中高度重視村民公共參與的推進。然而，實證研究表明，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理的各個環(huán)節(jié)中，均存在著村民公共參與不足的事實，給鄉(xiāng)村政治信任的重建帶來了諸多負面影響。因此，深入剖析村民自治中公共參與不足的原因已是當務之急。

1.村民公共參與制度不夠完善

從一定意義上說，村民自治為村民公共參與提供了基本的制度支撐。黨和政府為促進村民群眾在鄉(xiāng)村政治生活中的公共參與，極為關(guān)注相應的制度建設。然而，中央和地方為村民公共參與提供的制度保障還有諸多不夠完善之處，特別是后選舉階段的村民公共參與制度保障亟待完善。

首先，民主決策環(huán)節(jié)的村民公共參與制度保障不足。眾所周知，村民會議和村民代表會議是重要村務的決策機構(gòu)。在村民自治實踐中，由于村民會議的召集受諸多主客觀因素的制約，村民代表會議成為代表村民行使民主決策權(quán)力的主要決策結(jié)構(gòu)。但是，村民代表會議的運作尚存在一些共性問題。一是村民代表會議的決策地位缺乏完善的制度保障。按照村民自治有關(guān)法律和制度規(guī)定，村民代表會議享有重大村務決策權(quán)，一般由村委會召集。然而，有關(guān)法律和制度沒有明確規(guī)定重大村務的衡量標準，以及村級公共組織如果繞開村民代表會議擅自對村級重大事務作出決策時應該予以何種處罰。由于制度規(guī)定的不完善，很多涉及村莊發(fā)展和村民利益的重大村務決策權(quán)往往被掌控在村莊管理精英手中。由于村民代表受到掌握的信息、考慮的時間、表達的途徑等諸多因素的限制，即使是通過村民代表會議決策的村務，最后的決策意見也往往受村莊權(quán)力精英左右。二是村民代表會議的運作規(guī)則和決策程序不夠完善。法律和制度沒有為村民代表會議提供易于操作的有效運行機制，勢必影響到村民代表會議在村治中決策作用的發(fā)揮。如果治村精英缺乏民主意識或具有牟利心態(tài)，往往在村務決策中有意遏制村民代表會議決策功能的發(fā)揮，阻止村民對村務決策的介入和參與。

其次，民主監(jiān)督環(huán)節(jié)的村民公共參與制度保障不夠完善。一是村務公開的有關(guān)規(guī)定不能滿足村民了解村治運作的需求。村干部對公開什么、何時公開等方面仍有相當大的自由操縱權(quán)，導致村務公開不夠規(guī)范，而且公開內(nèi)容往往是無關(guān)緊要的，對于村民特別關(guān)注的村級財務運作等核心問題往往是遮遮掩掩，從而影響了村民對村務的監(jiān)督參與。二是村民監(jiān)督的機構(gòu)設置和運作機制缺乏剛性和可操作性。一方面，按規(guī)定設立的村民監(jiān)督小組和村民理財小組等機構(gòu)的運作情況并不理想；另一方面，現(xiàn)有村民監(jiān)督組織缺少民意基礎(chǔ)。村民監(jiān)督組織的成員多為村莊精英，一旦出現(xiàn)村莊中治理精英和非治理精英的合謀，⑤村民監(jiān)督將可能名不副實，導致“鼻子監(jiān)督眼睛”的現(xiàn)象。

2.鄉(xiāng)村干部在村治中存在不當行為

從理論上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府干部代表國家政權(quán)在農(nóng)村基層行使行政權(quán)力，理應宣傳和發(fā)動村民廣泛參與村莊公共生活，依靠群眾自治，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展。村級干部作為村級公共權(quán)力的執(zhí)掌者，承擔著帶領(lǐng)村民治理和建設村莊的重任，也理應推動普通民眾對村莊公共生活的積極參與，以整合民眾力量共同建設和發(fā)展村莊。然而，在鄉(xiāng)村治理實踐中，相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部并沒有積極推動村民公共參與，而是通過種種手段和方式阻撓村民的公共參與。

“鄉(xiāng)政村治”治理格局確立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在農(nóng)村基層工作中往往表現(xiàn)出矛盾性。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府及其干部作為國家在農(nóng)村基層的代表，承擔著指導村莊治理、服務村民的重要職責，應該為村莊的治理和建設提供各種指導，為村民群眾的生產(chǎn)和生活提供各種服務。特別是國家實施新農(nóng)村建設戰(zhàn)略以來，如何宣傳和發(fā)動村民參與新農(nóng)村建設和民主管理已成為基層政府必須思考的問題。另一方面，在壓力型的行政體制下，處在國家行政系統(tǒng)末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府需要保質(zhì)保量地完成上級政府布置的各項指令性政務，因此希望在村莊中尋找自身合適的代理人。為此，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅不當介入村級民主選舉和干部任用過程，而且通過村財鄉(xiāng)管、村干部考核等方式操控村干部的行為，客觀上排斥了村民的公共參與，不同程度地侵害了村民自治賦予村民群眾的民主權(quán)利。在某些特殊情況下，甚至可能借助其他力量阻撓村民群眾的公共參與。

近年來，村莊精英積極參與村莊政治生活，特別是競選村莊領(lǐng)袖。他們希望通過公共參與特別是擔任村莊領(lǐng)袖更好地實現(xiàn)自身的價值，滿足自身更高層面的需求。但是，也有部分村莊精英的參與動機比較復雜，“牟利”成為競選村干部的重要目的。他們希望通過對村莊公共權(quán)力的掌控為自身的經(jīng)營和逐利營造更好的外部環(huán)境，因此，一旦競選成功，執(zhí)掌村莊公共權(quán)力后就有可能設法排斥村民群眾的參與和監(jiān)督。

此外，在缺乏民主傳統(tǒng)的中國鄉(xiāng)村社會中，相當一部分村莊領(lǐng)袖深受傳統(tǒng)的“主民”意識和人民公社時期行政統(tǒng)攝性治理習慣的影響，容易排斥村民群眾的參與，避開村民會議和村民代表會議，出現(xiàn)個人專斷或少數(shù)人決策的現(xiàn)象。

3.普通村民的公共參與總體素質(zhì)較低

從一定意義上講，人們的參與素質(zhì)大致體現(xiàn)在參與態(tài)度、參與知識、參與技能等方面。參與態(tài)度決定愿不愿意參與，參與知識決定能不能參與，參與技能則決定善不善于參與。從現(xiàn)階段農(nóng)村的實踐來看，普通村民的參與素質(zhì)總體上相對較低，成為制約村民公共參與的重要原因。

首先，普通村民公共參與的意識不強、態(tài)度不積極。受順民心理、權(quán)威崇拜等傳統(tǒng)政治文化及長期的專制統(tǒng)治和集權(quán)領(lǐng)導方式的影響，普通村民已經(jīng)習慣了“被領(lǐng)導”、“被參與”。村民自治盡管已經(jīng)推行數(shù)十年，但相當一部分普通村民仍缺乏權(quán)力主體意識。分戶經(jīng)營體制的實行使村民群眾擺脫了多年來的土地束縛和單位約制，形成了急劇的社會流動，呈現(xiàn)出“去社區(qū)化”的趨勢。他們對參與和自身關(guān)聯(lián)度逐漸減弱的村莊治理的熱情減退。此外，受制于多種因素，普通村民參與村莊公共生活的效能不高，成本與效益往往不相稱。

其次，普通村民公共參與的知識和信息不足。改革開放以來，不少普通村民將關(guān)注的焦點放在改善生活、發(fā)展生產(chǎn)上，對參與村莊公共生活方面的關(guān)注不足，因而缺少公共參與的知識和信息。在鄉(xiāng)政村治的格局下，村民群眾一般經(jīng)由村干部獲得村莊治理和公共參與的信息，經(jīng)過村干部選擇和過濾的相關(guān)信息質(zhì)低量少，影響了普通村民的公共參與水平。

最后，普通村民公共參與的技能較低。在漫長的歷史發(fā)展過程中，中國農(nóng)村始終缺乏民主的實踐，致使農(nóng)民成為現(xiàn)代民主的“門外漢”。實行村民自治以來，法律賦予了農(nóng)民群眾自己管理自己的民主權(quán)利，擁有了廣泛的公共參與權(quán)。但是，在現(xiàn)階段的村民自治實際運作中，受自身社會地位和擁有的治理資源情況的限制，普通村民通常處于村莊公共政治生活的邊緣，難以廣泛、深入地參與村莊治理過程。正是由于公共參與經(jīng)驗不足，民主訓練機會較少，嚴重制約了普通村民公共參與技能的提升，致使普通村民的公共參與技能至今仍處在較低狀態(tài)，影響了普通村民公共參與的質(zhì)量。