要點(diǎn)摘錄：

●現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的最大缺陷就在于這是一種歸屬不清的產(chǎn)權(quán)共同共有制度。

●土地所有權(quán)的長期虛置是造成中國日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差別和貧富懸殊以及內(nèi)需長期萎縮的制度上的根源。

●改革現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度首先應(yīng)將土地所有權(quán)與其使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）合二為一以形成完整產(chǎn)權(quán)，然后在組建合作社基礎(chǔ)上使集體土地產(chǎn)權(quán)股權(quán)化，按照《物權(quán)法》按份共有原則根據(jù)一定比例在合作社和社員即農(nóng)戶中進(jìn)行分配和持有。

●對(duì)土地按份共有是一種集體土地所有制改革的最佳法理路徑，也可能是現(xiàn)有制度下唯一一種可被各方面所接受的一種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方案。

●農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)便會(huì)成為土地財(cái)富的擁有者，迅速擴(kuò)大我國的中產(chǎn)階層數(shù)量。

●集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的終極目的是土地市場化和財(cái)富化，政府退出土地市場。退出土地市場后的政府將大有可為。

●市場化下的供地模式當(dāng)然肯定不會(huì)是所謂單軌，也不會(huì)是雙軌了，而是市場化和多元化的。

專家簡介：

史嘯虎：1950年10月生，上海外國語學(xué)院畢業(yè)，廣州市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員、安徽大學(xué)兼職教授。1980年代初起任省級(jí)科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、政府部門處長和中國情報(bào)學(xué)會(huì)情報(bào)研究委員會(huì)委員等行政管理和學(xué)術(shù)職務(wù)；其間受國家科委委派赴日本國政府研修國家科技政策和制度并赴某貧困縣扶貧。1990年代先后在伊朗等國和中國香港地區(qū)從事國際投資和工程管理工作；其間，曾在安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院任教4年。 2000年后任深圳市一家大型涉外集團(tuán)公司高管。2006年任廣州市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員，就有關(guān)中國“三農(nóng)”問題、社會(huì)各類資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)問題、土地制度和村民自治制度改革以及合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展等問題進(jìn)行了系統(tǒng)性的研究，已發(fā)表數(shù)百篇論文、評(píng)論、研究報(bào)告和譯文，出版的著作有《農(nóng)村改革的反思》和《國家軟實(shí)力與文化安全研究——以廣州為例》（與他人合著）等。

“在土地市場化過程中，政府可以根據(jù)土地的不同交易類型確定不同的征稅標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)節(jié)、限制或鼓勵(lì)各種符合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的土地交易。退出土地市場后的政府將大有可為。”廣州市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員史嘯虎在談及如何推行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，提出了這條建議。那么，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度究竟存在哪些問題？應(yīng)該如何推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革？政府應(yīng)該土地流轉(zhuǎn)中扮演什么角色？就此，光明網(wǎng)理論頻道記者專訪了廣州市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員、安徽大學(xué)兼職教授史嘯虎。

現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的最大缺陷在于歸屬不清的產(chǎn)權(quán)共同共有制度。

光明網(wǎng)：現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在哪些問題？應(yīng)該如何解決這些問題？

史嘯虎：現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的最大缺陷就在于這是一種歸屬不清的產(chǎn)權(quán)共同共有制度：土地所有權(quán)與土地使用權(quán)被人為分割而導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)的不完整，而且，土地所有權(quán)行使人在法律上始終不明確。比如，憲法早已確定農(nóng)村土地“除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。但這個(gè)集體究竟是什么？是經(jīng)濟(jì)組織還是社會(huì)組織抑或是自治組織？憲法沒有說，而后續(xù)法律也沒有解釋清楚。如《土地管理法》認(rèn)為，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理”。這里雖然說到了村集體經(jīng)濟(jì)組織，但這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)什么樣的經(jīng)濟(jì)組織？是企業(yè)、公司抑或是合作社？我們的所有法律并沒有說清楚。法律也說到村民委員會(huì)，但村委會(huì)只是一個(gè)自治組織，而且不是法人，它如何經(jīng)營管理集體土地資產(chǎn)？

《憲法》和《土地管理法》都頒行于上世紀(jì)八十年代，歷經(jīng)數(shù)次修訂，但迄今仍未確定集體土地所有權(quán)的行使人，致使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體始終處于不明確的狀態(tài)。土地所有權(quán)的長期虛置使得數(shù)以百萬計(jì)的農(nóng)村土地?zé)o法資本化和財(cái)富化，而作為農(nóng)村集體成員的廣大農(nóng)戶又因長期缺乏土地財(cái)產(chǎn)權(quán)而陷入愈益相對(duì)貧窮的困境之中。造成中國日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差別和貧富懸殊以及內(nèi)需長期萎縮的制度上的根源就在這里。因此，我們必須通過推行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革來解決這些問題

但是，在進(jìn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)需要注意并避免一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和做法，那就是依然回避土地所有權(quán)而只在土地承包經(jīng)營權(quán)，也即使用權(quán)上做文章。比如，近年來各地政府試點(diǎn)農(nóng)村土地承包權(quán)宅基地使用權(quán)抵押貸款。這些地方大多是政府下文要求銀行認(rèn)可土地承包經(jīng)營權(quán)抵押并發(fā)放貸款。這種以政府信用做擔(dān)保硬性規(guī)定土地使用權(quán)可以抵押貸款做法也許暫時(shí)可行，但它不僅違背市場經(jīng)濟(jì)原則，長此以往也會(huì)讓政府背上沉重的連帶債務(wù)。因此是不可持續(xù)的。其它還有允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社，甚至辦公司等等。這些做法都是違背市場商業(yè)原則的，后來也都不了了之了。

什么叫產(chǎn)權(quán)？產(chǎn)權(quán)就是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，而財(cái)產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系就是指所有權(quán)人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利的總和，也就是完整產(chǎn)權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)也不能例外。土地承包經(jīng)營權(quán)只是土地產(chǎn)權(quán)的一個(gè)組成部分，而且是很小一部分?，F(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)中的每畝土地租賃費(fèi)年僅數(shù)百元就是證明。如果我們依然刻意將土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分開進(jìn)行確權(quán)改革，那么就可以說，我們這次的土地產(chǎn)權(quán)制度改革是不成功的?，F(xiàn)在有人不僅要將土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)割裂開，甚至還想在土地承包經(jīng)營權(quán)之外再創(chuàng)造出一個(gè)流轉(zhuǎn)后的土地使用權(quán)，說要進(jìn)行土地三權(quán)分離改革。這顯然是不切合實(shí)際的，而且只會(huì)將土地產(chǎn)權(quán)制度改革弄得一團(tuán)糟。只有使土地的產(chǎn)權(quán)完整了才能形成真正的土地資產(chǎn)，才能交易、抵押和買賣，也才能被叫做土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然，也只有這樣，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)才能得到落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)戶按份持有土地不是搞土地私有化，而是改革的最佳選擇。

光明網(wǎng)：那么如何推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革呢？

史嘯虎：我認(rèn)為，改革現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度首先應(yīng)將土地所有權(quán)與其使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）合二為一以形成完整產(chǎn)權(quán)，然后在組建合作社基礎(chǔ)上使集體土地產(chǎn)權(quán)股權(quán)化，按照《物權(quán)法》按份共有原則根據(jù)一定比例在合作社和社員即農(nóng)戶中進(jìn)行分配和持有。

《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”這里首次明確集體成員擁有本集體所有的土地等不動(dòng)產(chǎn)。該法第《物權(quán)法》第九十四條規(guī)定，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)按份共有是指“按份共有人對(duì)共有的財(cái)產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)。”這是承包農(nóng)戶對(duì)其所承包土地享受所有權(quán)的最明確法律解釋。我認(rèn)為，這是一種集體土地所有制改革的最佳法理路徑，也可能是現(xiàn)有制度下唯一一種可被各方面所接受的一種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方案。我們現(xiàn)在需要做的是解放思想、鼓勵(lì)農(nóng)民組建各類土地合作社并將土地所有權(quán)與其派生出來的其他所有權(quán)利合一，形成完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)并讓農(nóng)民按照其份額享有之。有人可能會(huì)擔(dān)心這么做是搞私有化。但這是誤解。按份持有土地利用合作社的土地所有權(quán)不僅是符合現(xiàn)有法律規(guī)定的，也不會(huì)更沒有改變土地產(chǎn)權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有的性質(zhì)。所以根本無須擔(dān)心這種產(chǎn)權(quán)改革方式是在搞所謂的土地私有化。

當(dāng)年國企產(chǎn)權(quán)制度的改革也是這么做的，即將數(shù)以萬計(jì)的國有企業(yè)以轉(zhuǎn)讓或出售部分國有資產(chǎn)及其債權(quán)債務(wù)等方式改制成國有控股或參股企業(yè)或民營企業(yè)，受讓對(duì)象絕大多數(shù)就是原國有企業(yè)的職工和管理人員。回顧國企改制歷史人們會(huì)問，國有資產(chǎn)改制都能最后確權(quán)并將完整產(chǎn)權(quán)歸企業(yè)職工所有，那為何集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革就不能將集體土地產(chǎn)權(quán)也讓集體經(jīng)濟(jì)組織的成員農(nóng)戶所享有呢？

當(dāng)然，國企改革也存有很多問題。其中最大失誤就是產(chǎn)生數(shù)千萬的下崗職工。全民所有制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)不僅沒讓全民享有，甚至連全民所有制企業(yè)的職工也有相當(dāng)一部分被下崗，無緣持有改制后的國企股權(quán)。結(jié)果造就了一大批城市失業(yè)人群和貧民。因此，我們?cè)谶@次集體所有制土地產(chǎn)權(quán)改革時(shí)，必須牢記這一歷史教訓(xùn)，絕不能重蹈國企改革的錯(cuò)誤，讓任何一個(gè)農(nóng)民或農(nóng)戶因我們的政策失誤而無法享有完整的集體土地產(chǎn)權(quán)。

農(nóng)民擁有完整土地產(chǎn)權(quán)即可以此作為抵押進(jìn)行銀行貸款或入股合作社，甚至出售，提高農(nóng)民的融資能力和財(cái)產(chǎn)的資本性與流動(dòng)性，為農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)和投資提供了更多機(jī)會(huì)，也擴(kuò)大了農(nóng)民的遷徙自由范圍，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)便會(huì)成為土地財(cái)富的擁有者，迅速擴(kuò)大我國的中產(chǎn)階層數(shù)量。困擾我國數(shù)十年的收入和財(cái)富分配不合理、城鄉(xiāng)和貧富差距巨大以及內(nèi)需長期不振的現(xiàn)狀將不復(fù)存在。中國將步入一個(gè)健康的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展階段。

“383”方案能否排除阻礙，有力貫徹是關(guān)鍵所在。

光明網(wǎng)：根據(jù)相關(guān)規(guī)定，土地非農(nóng)化使用必須先實(shí)現(xiàn)國有化。“383”方案允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場有何意義？農(nóng)地非農(nóng)化使用的增值收益應(yīng)該如何分配，是否應(yīng)該全部歸農(nóng)民個(gè)體所有？

史嘯虎：土地非農(nóng)化使用必須先實(shí)現(xiàn)國有化的做法是《土地管理法》規(guī)定的。該法幾經(jīng)修訂，但第四十三條基本沒變。該條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”該條最后一句的除外條款其實(shí)在過去二十年中給農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場開了一個(gè)口子。上世紀(jì)九十年初廣東和江蘇引進(jìn)外資招商租賃和興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量使用集體建設(shè)用地就是利用了這一個(gè)除外條款才得以進(jìn)行的。當(dāng)然，這里有很多用地并非都是“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅”的，而是鉆這一制度漏洞的。只是我們的政策和法律故意闕如罷了?，F(xiàn)在沿海地區(qū)很多城市的建設(shè)用地絕大多數(shù)都是來自農(nóng)村集體土地，政府征收并拿出來招拍掛的國有土地只占少數(shù)。就這點(diǎn)來說，“383”方案允許農(nóng)村集體建設(shè)用地上市交易只不過是將原本遺漏在政策和法律之外的打擦邊球的做法重新正名而已。

其實(shí)，關(guān)于集體土地與國有土地享有平等權(quán)利的提法也不新鮮。10年前的十七屆三中全會(huì)就曾提出同樣的政策，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。”后因遭遇獲得巨大土地利益的地方政府等利益集團(tuán)的反對(duì)和阻擾，這一具有遠(yuǎn)見卓識(shí)的決定并沒有得到貫徹實(shí)行。所以，“383”方案重申了十七屆三中全會(huì)的決定精神應(yīng)該是值得肯定的。現(xiàn)在的問題是，現(xiàn)在的問題是，“383”方案如被十八屆三中全會(huì)所采納，那能否避免重蹈覆轍、排除阻擾，從而得到有力地貫徹？這是問題的關(guān)鍵所在。

農(nóng)村建設(shè)用地上市交易無疑會(huì)給集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員農(nóng)民帶來很大的合法收益。但是，國家也可以通過征收土地交易稅和土地增值稅等方式對(duì)各類土地交易行為進(jìn)行征稅，以保障國家的利益。就土地產(chǎn)權(quán)的所有者集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員農(nóng)戶而言，農(nóng)村建設(shè)用地與國有土地平權(quán)上市交易會(huì)使得他們獲得更多的土地收益。進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織通過土地交易獲得的稅后收入，根據(jù)各自的營收和財(cái)務(wù)制度，刨去營銷和土地平整等成本及公積金等合作社留成后剩余的利潤，可按照合作社及其社員的股權(quán)比例進(jìn)行分紅。由此可見，只要我們的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革得法，集體土地上市交易后的收入必然會(huì)根據(jù)市場原則在權(quán)益各方之間進(jìn)行合理的分配，國家、集體和農(nóng)民個(gè)人的權(quán)益都將得到合法而公平的保障。