二、中國糧食安全的遠憂和近慮不容忽視

對中國而言，糧食安全是需要長期密切關注的主題，解決糧食安全問題更是一項十分復雜艱巨的任務，既面臨長期的資源約束，又有短期的體制性障礙。

1.制約中國糧食安全的長期性矛盾依然十分嚴峻

一方面，人口增加和消費水平提升將使我國糧食需求保持剛性增長。有關預測表明，未來十年我國人口仍將以年均800—1000萬的速度增長。2020年，我國人口總量將達到14.6億。人口增長必然導致口糧需求剛性增長，按照人均400公斤年口糧消費量計算，到2020年我國口糧需求總量將達到5.84億噸，比2010年的5.48億噸增長6.57個百分點，這將大大超過同一時期我國糧食生產(chǎn)可能的增長速度。與此同時，城市化的加快將使未來十年我國城市人口以年均1100萬人的速度遞增，大批農(nóng)民工進城后由糧食生產(chǎn)者轉變?yōu)榧Z食消費者，也將增大糧食消費數(shù)量。還應重視的是，經(jīng)濟增長帶來的糧食消費結構變化將更為劇烈，飼料用糧和工業(yè)用糧的消費需求將以更快的速度增長，據(jù)有關預測，到2020年全國飼料用糧需求總量將達到2.36億公斤，占糧食消費需求總量比重超過40％。同期，生物燃料、生物制藥和釀酒工業(yè)的迅猛發(fā)展，不但會顯著增大糧食消費比重，而且可能推動糧食價格上漲，引發(fā)物價總水平上升預期。

此外，由于儲運技術落后、設施簡陋，我國糧食產(chǎn)后損失率高達10％左右，同時因為公款消費和不良消費習慣，我國糧食消費中的浪費現(xiàn)象十分驚人。這兩個方面的原因也不合理地擴大了糧食的消費規(guī)模，加大了供給壓力。

另一方面，耕地資源減少和水資源短缺趨勢的不可逆轉將對我國糧食供給構成長期性巨大壓力。在過度追求GDP的體制背景下，工業(yè)化和城市化對糧食生產(chǎn)的“擠出效應”極其強烈，耕地“非農(nóng)化”浪潮席卷全國，根據(jù)國土資源部公布的相關資料，過去十年間我國耕地面積從19.51億畝減少至18.26億畝，減少總量達1.25億畝，年均減少829.2萬畝。目前人均耕地面積僅為1.38畝，約為世界水平的40％。并且耕地質量總體偏差，中、低產(chǎn)田約占67％，水土流失、土地沙化、土壤退化、“三廢”污染問題嚴重。宜耕耕地后備資源匱乏，可開墾成耕地的不足7000萬畝。同樣的，高速工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程在與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的水資源爭奪中也明顯處于優(yōu)勢地位。由于水能資源開發(fā)的低門檻以及工業(yè)、城市用水的低成本和低效率，工業(yè)和城市用水需求也呈現(xiàn)無序擴張的趨勢，愈演愈烈的“跑馬圈水”現(xiàn)象，事實上不斷加劇著日趨嚴重的水資源壟斷行為。同時在農(nóng)村內(nèi)部，由于資源性缺水和工程性缺水并存，水源工程建設滯后，用水過程浪費嚴重，水資源供求失衡矛盾更趨尖銳。從總體上看，目前我國人均水資源占有量僅為2100立方米，為世界平均水平的28％，且水資源時空分布不均衡。水資源緊缺已成為常態(tài)，應對旱災頻發(fā)已經(jīng)成為國內(nèi)多數(shù)地區(qū)保障糧食供給能力的極為艱巨的任務。耕地資源和水資源等戰(zhàn)略性資源的嚴重匱乏，加之難以逆轉的數(shù)量銳減和質量下降，共同構成我國未來糧食發(fā)展長期面臨的制約性最強的資源瓶頸。

2.影響中國糧食安全的短期性因素更加令人擔憂

始于2010年的糧食漲價以及由農(nóng)產(chǎn)品價格上漲拉動的物價的較大幅度的上漲，就實質而言反映的是糧食及農(nóng)產(chǎn)品供求關系的全面或局部失衡，進而在一定程度上再次全面敲響了我國糧食安全的警鐘?，F(xiàn)實表明，除了需求剛性增長與供給壓力加大的長期制約因素之外，我國糧食安全還面臨如下三個方面嚴峻的現(xiàn)實挑戰(zhàn)：

(1)耕地“非糧化”日趨嚴重。長期以來我國分散化、小規(guī)模的農(nóng)地經(jīng)營方式導致土地產(chǎn)出的低效率，為改變這一狀況，地方政府出臺大量優(yōu)惠政策引導公司和業(yè)主流轉農(nóng)村土地承包經(jīng)營權并進行規(guī)?；?jīng)營。在這種形勢下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權向業(yè)主流轉和集中的態(tài)勢不斷得到強化，土地流轉開始大規(guī)模突破鄉(xiāng)村行政界限，外來城市工商資本挾強勁經(jīng)濟實力，理所當然地占據(jù)了農(nóng)村土地流轉的主導地位。

值得特別關注的是，既然城市工商資本是逐利而來的，為了獲取最大化經(jīng)濟利益，其必然傾向于發(fā)展經(jīng)濟效益更高的經(jīng)濟作物，農(nóng)業(yè)部的典型調(diào)查顯示，外來業(yè)主流轉耕地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的，只有7％以制種等方式與糧食生產(chǎn)相關，其他的無一例外的都是蔬菜、瓜果、藥材等附加值更高的經(jīng)濟作物，更有甚者打著休閑觀光農(nóng)業(yè)的幌子肆意改變土地用途。

顯而易見，我們事實上面對的是這樣的現(xiàn)實：土地流轉進程與“非糧化”趨勢如影相隨，土地流轉規(guī)模越大，“非糧化”發(fā)展越快。從趨勢上看，我國農(nóng)地的流動和集中正在進一步提速，城市工商資本在受到諸多質疑的情況下仍勢不可擋向農(nóng)村大規(guī)模滲透?？梢灶A見，我國土地“非糧化”的態(tài)勢將進一步擴張，與糧爭地的矛盾將更趨尖銳，由此繼續(xù)發(fā)展，必將使我國家糧食安全的形勢更加嚴峻。

(2)經(jīng)營粗放化不斷發(fā)展。雖然近年來糧食價格趨于走高，但是生產(chǎn)資料價格上漲幅度超過糧食價格上漲幅度，農(nóng)民的種糧積極性依然不高。由于勞動力價格上升，抬高了農(nóng)民種糧的機會成本，強化了農(nóng)民外出務工的動力，大量農(nóng)村青壯年勞動力外出之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中老齡化矛盾愈益突出。應當清醒地看到，當前我們事實上面臨著局部地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展與更大范圍區(qū)域傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)迅速衰落同時并存的嚴峻現(xiàn)實。在許多傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，其產(chǎn)業(yè)結構基本依舊，老品種、老技術加老農(nóng)民，超小規(guī)模、粗放經(jīng)營加自給為主，共同構成這些地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)日漸衰落的主要表征。由于嚴重老齡化的“末代農(nóng)民”群體只能支撐自給性的小農(nóng)模式，由此必然導致在許多地區(qū)耕地粗放經(jīng)營甚至拋荒現(xiàn)象日趨加重，已經(jīng)構成影響糧食生產(chǎn)增長的關鍵因素。從總體上判斷，我國絕大多數(shù)地區(qū)糧食生產(chǎn)中小農(nóng)戶分散生產(chǎn)的基本格局仍然沒有改變，粗放經(jīng)營現(xiàn)象普遍，尚未形成激勵糧食適度規(guī)模經(jīng)營擴大的內(nèi)在機制，這無疑是影響我國糧食持續(xù)發(fā)展能力進一步提升的更重要制約。

(3)政策低效化仍未改變。我國糧食生產(chǎn)形勢的根本好轉與高強度的政策投入是直接相關的，2011年，僅糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼等“四大補貼”資金就達到1406億元，比2004年的145億元增長8.7倍。農(nóng)業(yè)補貼水平的大幅度提高雖然深受農(nóng)民歡迎，但并不足以彌補比較效益之差，對大多數(shù)農(nóng)戶并不能產(chǎn)生足夠的擴大糧食規(guī)模的生產(chǎn)激勵。更重要的是，現(xiàn)有主要按承包地面積平均發(fā)放補貼的普惠制方式，補貼的只是土地承包者而非實際生產(chǎn)者，不僅實施的政策成本高，而且在一定程度上使耕地粗放經(jīng)營和撂荒現(xiàn)象變相得到了政策支持，從而產(chǎn)生不利于增大糧食供給的結果。現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼政策的主要缺陷是將對農(nóng)民的利益補償和對糧食的生產(chǎn)激勵兩大政策目標相互混淆，因此導致政策績效受到明顯限制。在嚴格意義上，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策更多地表現(xiàn)為惠農(nóng)民政策，而非強糧食政策。在糧食安全壓力繼續(xù)加大背景下，農(nóng)業(yè)補貼政策不能對糧食生產(chǎn)者產(chǎn)生更直接和更強烈的擴大生產(chǎn)規(guī)模的政策信號，這顯然是我們亟待進行合理的政策調(diào)整的重要方面。

還需要重視的是，糧食安全不僅包括數(shù)量安全，而且包括質量安全。在許多地區(qū)，過量使用化肥、農(nóng)藥，以及大規(guī)模農(nóng)膜殘留和糞污排放等現(xiàn)象正愈演愈烈，導致耕地和水污染日趨加重，糧食生產(chǎn)的質量安全也因此成為一個日益嚴重的問題。