之一：中國土地制度的特色與弊病

與世界各國和地區(qū)相比，中國的土地制度獨具特色。伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，這套土地制度出現(xiàn)了一些弊端，而且，以土地支撐的經(jīng)濟發(fā)展模式，存在不協(xié)調、不健康、不可持續(xù)的問題。

中國土地制度的基本特征

（一）實行社會主義公有制基礎上的所有權與使用權相分離的土地權利制度。中國土地權利制度由以下四方面構成：第一，實行社會主義土地公有制。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地；第二，土地國有制和土地集體所有制并存。城市土地以及礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有。除法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律規(guī)定歸集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，屬于集體所有。第三，土地所有權與土地使用權相分離。農(nóng)村土地采取承包經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權。國有土地在國家所有前提下，土地使用權人有依法占有、使用及取得收益和轉讓、出租、抵押其土地使用權的權利。第四，尊重和保護土地財產(chǎn)權。國家依據(jù)憲法、物權法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法等對土地權利加以規(guī)范與保護。在土地所有權不變的前提下，以完善和強化土地用益物權為重點，保護土地使用者的土地權利。

（二）采取以耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理模式。根據(jù)人多地少的基本國情，中國把糧食安全和耕地保護擺在首要地位。1998年修訂土地管理法時，將國外行之有效的用途管制制度引入并寫進法律，提出“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。通過一系列制度安排，實行最嚴格的耕地保護制度。通過編制土地利用總體規(guī)劃、劃定土地用途區(qū)、確定土地使用限制條件，嚴格限制農(nóng)用地特別是耕地轉為建設用地。

（三）建立政府主導、市場機制為主的土地資源配置方式。中國土地資源配置制度包括以下內(nèi)容：第一，國有土地實行劃撥供應和有償使用的雙軌制。除國家機關用地和軍事用地、城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源交通水利等基礎設施用地實行劃撥供地外，其他各類建設用地一律實行出讓、租賃、作價出資或者入股等有償使用方式。第二，經(jīng)營性土地實行政府獨家壟斷下的市場配置。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，采取招標、拍賣、掛牌公開競價的方式出讓。第三，國有土地使用權人可以依法租賃、作價出資（入股）、轉讓、抵押土地。

（四）確立以集中統(tǒng)一管理為主的土地行政管理體制。1986年以前，中國土地由多部門分散管理。1986年，針對“以塊為主”土地管理體制出現(xiàn)的問題，建立了全國城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理體制。1998年以土地用途管制取代分級限額審批管理，將農(nóng)用地轉用和土地征收審批權限上收到國務院和省級政府。2004年進一步理順省級以下國土資源管理體制。2006年建立國家土地督察制度。至此，對土地相對集中管理、自上而下監(jiān)督的土地統(tǒng)一管理模式基本形成，即國務院國土資源行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作，實行國家、省、市、縣四級管理，在領導班子管理體制上，實行中央與省雙層管理、省級以下垂直管理的體制。

中國土地制度的弊端

伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展，這套土地制度出現(xiàn)以下主要弊端:

（一）在產(chǎn)權安排上，存在權利二元和權能殘缺。在社會主義公有制下，實行農(nóng)村土地集體所有和城市土地國有的所有制架構，村社集體成員只對承包土地擁有農(nóng)地農(nóng)用下的使用、收益和轉讓權；農(nóng)地轉變?yōu)槭械貢r，由市縣政府實行征收與轉讓，用地單位（地方政府、企業(yè)、單位等）在獲得土地使用權后，擁有規(guī)劃控制下的經(jīng)營權、收益權和轉讓權。兩種土地所有制具有完全不同的土地權利，分屬不同的法律體系管理，尤其是政府成為市地的所有者和產(chǎn)權控制者。

（二）在市場形式上，存在不同主體的進入不平等。土地市場處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，農(nóng)村集體土地以村社為邊界、集體成員可準入；農(nóng)地流轉主要處于非正規(guī)交易；不同類型農(nóng)村土地（承包地、宅基地、集體建設用地、非耕地）按不同準入規(guī)則進入市場。城市土地由地方政府獨家壟斷土地供應、轉讓與回收；土地交易處于賣方壟斷下的買方競爭。不同類型用地（公共目的建設用地；工業(yè)用地；經(jīng)營性用地）按不同方式出讓。由此造成土地價格扭曲和資源配置低效。

（三）在土地增值收益分配上，存在相關利益主體得失不公。土地增值收益分配原則是，農(nóng)民得到農(nóng)業(yè)用途的倍數(shù)補償；土地用途轉換時的增值收益歸地方政府獲得、使用與支配；土地未來增值收益主要歸土地使用權獲得者，部分歸地方政府。造成原集體所有者合法獲得的補償過低、城市化農(nóng)民補償不規(guī)范、不透明、無原則，以及政府獲得土地一次性增值收益過高、但未來增值收益流失，房地產(chǎn)商和購房者支付一次性土地出讓費用過高、獲得未來土地增值收益過高，成為造成當前收入分配不公的制度性因素之一。

（四）在管理體制上，存在著目標沖突和職能錯位。土地管理體制盡管采用用途管制和規(guī)劃管制，具體實施辦法采取用地總規(guī)模控制和年度計劃指標、審批管理。但是，由于規(guī)劃體制的缺陷以及政府行政主導太強，造成保耕地和保發(fā)展的目標沖突和中央與地方博弈，用途管制讓位于規(guī)劃管制，規(guī)劃管制加征地轉用制度導致所有制管制，審批和年度計劃管理彰顯無效性，同發(fā)展需求脫節(jié)，造成尋租與土地腐敗。