之一：中國土地制度的特色與弊病

與世界各國和地區(qū)相比，中國的土地制度獨(dú)具特色。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這套土地制度出現(xiàn)了一些弊端，而且，以土地支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，存在不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)的問題。

中國土地制度的基本特征

（一）實(shí)行社會主義公有制基礎(chǔ)上的所有權(quán)與使用權(quán)相分離的土地權(quán)利制度。中國土地權(quán)利制度由以下四方面構(gòu)成：第一，實(shí)行社會主義土地公有制。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地；第二，土地國有制和土地集體所有制并存。城市土地以及礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有。除法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律規(guī)定歸集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，屬于集體所有。第三，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離。農(nóng)村土地采取承包經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。國有土地在國家所有前提下，土地使用權(quán)人有依法占有、使用及取得收益和轉(zhuǎn)讓、出租、抵押其土地使用權(quán)的權(quán)利。第四，尊重和保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。國家依據(jù)憲法、物權(quán)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法等對土地權(quán)利加以規(guī)范與保護(hù)。在土地所有權(quán)不變的前提下，以完善和強(qiáng)化土地用益物權(quán)為重點(diǎn)，保護(hù)土地使用者的土地權(quán)利。

（二）采取以耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理模式。根據(jù)人多地少的基本國情，中國把糧食安全和耕地保護(hù)擺在首要地位。1998年修訂土地管理法時(shí)，將國外行之有效的用途管制制度引入并寫進(jìn)法律，提出“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”。通過一系列制度安排，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。通過編制土地利用總體規(guī)劃、劃定土地用途區(qū)、確定土地使用限制條件，嚴(yán)格限制農(nóng)用地特別是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

（三）建立政府主導(dǎo)、市場機(jī)制為主的土地資源配置方式。中國土地資源配置制度包括以下內(nèi)容：第一，國有土地實(shí)行劃撥供應(yīng)和有償使用的雙軌制。除國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國家重點(diǎn)扶持的能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地實(shí)行劃撥供地外，其他各類建設(shè)用地一律實(shí)行出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等有償使用方式。第二，經(jīng)營性土地實(shí)行政府獨(dú)家壟斷下的市場配置。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌公開競價(jià)的方式出讓。第三，國有土地使用權(quán)人可以依法租賃、作價(jià)出資（入股）、轉(zhuǎn)讓、抵押土地。

（四）確立以集中統(tǒng)一管理為主的土地行政管理體制。1986年以前，中國土地由多部門分散管理。1986年，針對“以塊為主”土地管理體制出現(xiàn)的問題，建立了全國城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理體制。1998年以土地用途管制取代分級限額審批管理，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批權(quán)限上收到國務(wù)院和省級政府。2004年進(jìn)一步理順省級以下國土資源管理體制。2006年建立國家土地督察制度。至此，對土地相對集中管理、自上而下監(jiān)督的土地統(tǒng)一管理模式基本形成，即國務(wù)院國土資源行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作，實(shí)行國家、省、市、縣四級管理，在領(lǐng)導(dǎo)班子管理體制上，實(shí)行中央與省雙層管理、省級以下垂直管理的體制。

中國土地制度的弊端

伴隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這套土地制度出現(xiàn)以下主要弊端:

（一）在產(chǎn)權(quán)安排上，存在權(quán)利二元和權(quán)能殘缺。在社會主義公有制下，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有和城市土地國有的所有制架構(gòu)，村社集體成員只對承包土地?fù)碛修r(nóng)地農(nóng)用下的使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)；農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槭械貢r(shí)，由市縣政府實(shí)行征收與轉(zhuǎn)讓，用地單位（地方政府、企業(yè)、單位等）在獲得土地使用權(quán)后，擁有規(guī)劃控制下的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。兩種土地所有制具有完全不同的土地權(quán)利，分屬不同的法律體系管理，尤其是政府成為市地的所有者和產(chǎn)權(quán)控制者。

（二）在市場形式上，存在不同主體的進(jìn)入不平等。土地市場處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，農(nóng)村集體土地以村社為邊界、集體成員可準(zhǔn)入；農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要處于非正規(guī)交易；不同類型農(nóng)村土地（承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、非耕地）按不同準(zhǔn)入規(guī)則進(jìn)入市場。城市土地由地方政府獨(dú)家壟斷土地供應(yīng)、轉(zhuǎn)讓與回收；土地交易處于賣方壟斷下的買方競爭。不同類型用地（公共目的建設(shè)用地；工業(yè)用地；經(jīng)營性用地）按不同方式出讓。由此造成土地價(jià)格扭曲和資源配置低效。

（三）在土地增值收益分配上，存在相關(guān)利益主體得失不公。土地增值收益分配原則是，農(nóng)民得到農(nóng)業(yè)用途的倍數(shù)補(bǔ)償；土地用途轉(zhuǎn)換時(shí)的增值收益歸地方政府獲得、使用與支配；土地未來增值收益主要?dú)w土地使用權(quán)獲得者，部分歸地方政府。造成原集體所有者合法獲得的補(bǔ)償過低、城市化農(nóng)民補(bǔ)償不規(guī)范、不透明、無原則，以及政府獲得土地一次性增值收益過高、但未來增值收益流失，房地產(chǎn)商和購房者支付一次性土地出讓費(fèi)用過高、獲得未來土地增值收益過高，成為造成當(dāng)前收入分配不公的制度性因素之一。

（四）在管理體制上，存在著目標(biāo)沖突和職能錯(cuò)位。土地管理體制盡管采用用途管制和規(guī)劃管制，具體實(shí)施辦法采取用地總規(guī)?？刂坪湍甓扔?jì)劃指標(biāo)、審批管理。但是，由于規(guī)劃體制的缺陷以及政府行政主導(dǎo)太強(qiáng)，造成保耕地和保發(fā)展的目標(biāo)沖突和中央與地方博弈，用途管制讓位于規(guī)劃管制，規(guī)劃管制加征地轉(zhuǎn)用制度導(dǎo)致所有制管制，審批和年度計(jì)劃管理彰顯無效性，同發(fā)展需求脫節(jié)，造成尋租與土地腐敗。