土地制度與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

在上一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展黃金機(jī)遇期，中國利用獨(dú)特的土地制度保障了經(jīng)濟(jì)高增長和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)。但是，由此也形成以土地支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，存在不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)的問題。

（一）土地成為維系傳統(tǒng)發(fā)展方式的工具。中國經(jīng)濟(jì)增長依賴于土地的寬供應(yīng)。2003年-2012年間，全國國有建設(shè)用地年供應(yīng)總量從28.64萬公頃增加到69.04萬公頃，年均增長10.27%，GDP增速與土地供應(yīng)高度相關(guān)。高速工業(yè)化靠工業(yè)用地的低成本維系，2000年-2012年間，全國綜合地價(jià)水平、商業(yè)地價(jià)水平和居住地價(jià)水平年均漲幅分別是10.04%、11.40%和14.42%，工業(yè)地價(jià)水平年均漲幅僅為3.35%，遠(yuǎn)低于商業(yè)和居住地價(jià)的漲幅?？焖俪擎?zhèn)化依靠土地?cái)U(kuò)張和土地資本化推動。2000年-2012年間，城市建成區(qū)面積擴(kuò)增了一倍多，土地出讓收入增加了45倍多。2012年，84個(gè)重點(diǎn)城市的土地抵押融資貸款達(dá)到5.95萬億元，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。

（二）以地謀發(fā)展蘊(yùn)含潛在經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險(xiǎn)。一是地方政府債務(wù)償還對土地出讓收入依賴較大。到2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為2.5萬億元，占地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的比重達(dá)81.2%。從償債年度看， 2013年至2015年到期償還的債務(wù)分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。近年來，土地出讓收入不穩(wěn)定性加大，并且政府實(shí)際可支配的土地收益占出讓收入的比重仍在不斷下降。因此，用土地出讓金作為最重要的償債來源，會顯著增加地方政府尤其是縣市級政府的潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二是銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。銀行是地方政府性債務(wù)最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%。其中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，銀行貸款占到74.84%。融資平臺公司政府性債務(wù)余額占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。土地抵押是政府獲得貸款的主要手段。2007年-2012年間，84個(gè)重點(diǎn)城市的土地抵押面積從12.84萬公頃增加到34.90萬公頃，年均新增4.41萬公頃。土地抵押貸款金額從1.33萬億增加到5.95萬億，年均增幅為34.8%。2008年1月-2012年11月間，土地抵押貸款占全國金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款的比重從4.94%提高到9.29%。

三是社會風(fēng)險(xiǎn)。60%的群體性上訪事件與土地有關(guān)，土地糾紛上訪占社會上訪總量的40%，其中，征地補(bǔ)償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因征地拆遷而引發(fā)的糾紛達(dá)400萬件左右。

（三）征地拆遷等補(bǔ)償性支出大幅提高，城市化成本抬升。近年來，隨著城市化進(jìn)程加快，土地價(jià)值大幅上升，農(nóng)民權(quán)利意識覺醒，加上一些地區(qū)的城鎮(zhèn)用地逐步從新增轉(zhuǎn)向存量用地，征地拆遷成本快速提高，被征地農(nóng)民和拆遷居民補(bǔ)償占出讓收入的比例顯著上升。

2008年-2011年間，征地拆遷補(bǔ)償、失地農(nóng)民補(bǔ)助和企業(yè)安置費(fèi)以及土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)等補(bǔ)償性支出占土地出讓收入總額的比重從47.0 %提高到 55.39 %，年均提高約1.4個(gè)百分點(diǎn)。尤其是2012年，征地拆遷相關(guān)費(fèi)用占土地出讓收入總額比重達(dá)到60.2%。目前和今后階段，政府沿用現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，采取原用途補(bǔ)償已很難實(shí)施征地，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在告別低價(jià)補(bǔ)償征地的低成本時(shí)代。

（四）稀缺土地資源的不集約、不節(jié)約利用。一是城市外延擴(kuò)張和蔓延。2000年-2011年，全國城市建成區(qū)總面積從22439平方公里增加到43603平方公里，年均增長率為6.225%。2000年-2010年間，城市市區(qū)人口平均增幅為35.31%，建成區(qū)土地面積增幅為99.29%，建成區(qū)土地面積增幅為人口增幅的3.95倍。二是土地利用粗放。全國工礦倉儲用地占建設(shè)用地供應(yīng)的比重多年連續(xù)超過40%，擠占居住和生活用地，工業(yè)項(xiàng)目用地容積率僅0.3-0.6。三是城市用地非市場配置，形成大廣場、大馬路、大辦公樓等形象工程。四是不同類型城市的城鄉(xiāng)接合部占用大量土地，但由于處于法外之地，被低端利用。五是農(nóng)村建設(shè)用地占用過大，村莊居民點(diǎn)用地達(dá)17萬平方公里。

（五）占用大量優(yōu)質(zhì)耕地，危及國家糧食安全。上一輪沿海地區(qū)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速，導(dǎo)致耕地大量流失，1996年-2008年間，耕地面積凈減少831.71萬公頃。傳統(tǒng)的“南糧北運(yùn)”已經(jīng)變?yōu)?ldquo;北糧南運(yùn)”。從上世紀(jì)90年代中期開始，中國糧食供給基本上依靠北方，全國31個(gè)省市區(qū)中，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)已有一半調(diào)不出糧食，7個(gè)主銷區(qū)有5個(gè)在南方。

隨著中西部地區(qū)工業(yè)化的加速，優(yōu)質(zhì)耕地被占用的趨勢還在蔓延，如果不改變目前的工業(yè)化城鎮(zhèn)化用地模式，我國的糧食供求格局還會發(fā)生進(jìn)一步逆轉(zhuǎn)，對國家糧食安全的威脅不可小視。

由此可見，中國傳統(tǒng)發(fā)展模式高度依賴土地的推動。高投入、高消耗的要素投入方式主要表現(xiàn)為土地的寬供應(yīng)和高耗費(fèi)；地方政府的競爭主要依托于土地的招商引資；高速的工業(yè)化依賴于扭曲價(jià)格的低成本土地供應(yīng)；快速的城鎮(zhèn)化依托于政府獨(dú)家壟斷下的土地資本化。

要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須轉(zhuǎn)變土地利用方式?！??

專欄1：西方土地用途分區(qū)管制的主要特點(diǎn)

之二：土地制度改革總體思路與優(yōu)先順序

改革方向

土地制度改革決定土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的成敗，也是能否利用好下一輪發(fā)展機(jī)遇期、促進(jìn)國力再上一個(gè)臺階的關(guān)鍵。土地制度改革的根本目標(biāo)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化提供制度保障。基本方向是：按照憲法多種所有制共同發(fā)展和平等保護(hù)物權(quán)的精神，建立城市國有土地與農(nóng)村集體土地兩種所有制權(quán)利平等的土地產(chǎn)權(quán)制度；建立城鄉(xiāng)土地平等進(jìn)入、公平交易的土地市場；建立公平、共享的土地增值收益分配制度；建立與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應(yīng)的土地財(cái)產(chǎn)稅制度；建立公開、透明、規(guī)范的國有土地資產(chǎn)經(jīng)營制度和土地融資制度；建立以權(quán)屬管理和規(guī)劃與用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制。

總體思路

以土地制度改革為突破口，推進(jìn)消除城鄉(xiāng)土地二元體制改革，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)的優(yōu)化配置與流動，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化；構(gòu)建兩種所有制土地權(quán)利平等的產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)不同主體平等參與和分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會；實(shí)施確權(quán)和不動產(chǎn)登記，為保障土地權(quán)益和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、人口城鎮(zhèn)化提供基礎(chǔ)制度保障；推進(jìn)征地制度改革和用地模式改革，促進(jìn)土地收益的更公平分配，實(shí)現(xiàn)全社會對土地增值收益的共享；以集體建設(shè)用地進(jìn)入市場和加大城市化地區(qū)土地市場化配置，實(shí)現(xiàn)不同主體平等進(jìn)入市場和稀缺土地資源的節(jié)約集約利用；完善土地經(jīng)營、融資和稅收制度，為城鎮(zhèn)化提供可持續(xù)的資金保障。