改革的主要內(nèi)容

現(xiàn)行土地制度的主要弊端是，權利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公。土地制度改革的根本目標是，以權利平等、放開準入、公平分享為重點，深化土地制度改革。建立兩種所有制土地權利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，促進土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（一）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權制度。落實土地承包關系長久不變制度，明確集體土地承包始點，法律上明確農(nóng)戶長久承包土地制度。完善政策和相關法律，建立土地承包權與土地經(jīng)營權可分離的制度，依法平等保護土地承包權和經(jīng)營權。完善土地流轉(zhuǎn)制度和辦法，遵循自愿、依法、有償原則，地租歸原土地承包權農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)必須與原承包者簽訂合同。完善土地權能，設置土地承包權的處置權和承包權與經(jīng)營權的可抵押權。

（二）提供保障土地產(chǎn)權的制度基礎設施。中國目前的土地產(chǎn)權保障基礎存在重大缺陷，土地集體所有權的主體不明，權力界定不清，保障強度不夠；土地、房屋及自然資源的登記和權屬管理，仍然按部門分置。登記機關不統(tǒng)一，權證不符，既不利于土地權利的保護，也不利于土地的管理。中央政府必須下決心完成對農(nóng)村所有土地資源的確權、登記和頒證，將所有土地資源確權到每個農(nóng)民手中，為下一階段的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和人口城鎮(zhèn)化提供基礎制度服務。按照《物權法》的要求，盡快出臺不動產(chǎn)統(tǒng)一登記法律法規(guī)，推進實施以土地為基礎的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一法律依據(jù)、登記機關和權屬證書等。

（三）構建平等進入、公平交易的土地市場。一是建立兩種所有制土地權利平等的制度。改變同一土地因所有制不同而權利設置不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現(xiàn)憲法和相關法律保障下的同地、同權。以用途管制為惟一的準入制度。在用途管制下，農(nóng)民集體土地與其他主體土地依法享有平等進入非農(nóng)使用的權利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權利。明確規(guī)劃的主要作用是落實空間和功能布局，改變地方政府通過規(guī)劃修編將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲?、政府?jīng)營的格局。打破目前因城市和農(nóng)村的邊界區(qū)割，對圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準入的政策，除圈外可以用于非公益的非農(nóng)建設外，圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質(zhì)用于非農(nóng)建設。二是明確限定城市土地國有為建成區(qū)存量土地屬于國有，新增建設用地用于非農(nóng)經(jīng)濟建設的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對于建成區(qū)內(nèi)的現(xiàn)有集體所有土地，可以采取“保權分利”或“轉(zhuǎn)權保利”的方式，保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益。三是重構平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則，實現(xiàn)主體平等、市場交易決定供求和價格形成的土地市場。打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，實現(xiàn)同一交易平臺、不同主體平等供地的局面。只要符合相關法律，遵守交易規(guī)則，無論政府、農(nóng)民集體、國有土地用地單位等，都可以在統(tǒng)一的土地交易市場從事土地交易。進一步加大國有土地市場配置改革，逐步縮小劃撥用地范圍，不斷擴大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應“雙軌制”。對具有競爭性、取得經(jīng)營收入、改革條件成熟的基礎設施、市政設施以及各類社會事業(yè)用地中的經(jīng)營性用地，先行實行有償使用。建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。在集體建設用地入市交易的架構下，對已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權房”，按照不同情況補繳一定數(shù)量的出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。

（四）加快推進征地制度改革。改正補償由按原用途倍數(shù)補償為公平補償；完善征地安置制度，對城市圈內(nèi)被征地農(nóng)民房屋按市場價補償，城市圈外農(nóng)民房屋按本區(qū)段市場價格補償；將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系；探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農(nóng)民長遠生計；完善征地補償爭議協(xié)調(diào)裁決制度，暢通救濟渠道，維護農(nóng)民土地合法權益。

（五）建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配問題，關乎社會公平、城市可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，必須放在土地制度改革重中之重的地位。必須根據(jù)土地增值收益的產(chǎn)生原理，借鑒國際經(jīng)驗，制定土地增值收益的合理分配原則，根本改革目前土地增值收益歸政府的狀況，建立土地增值收益歸社會的機制，保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租，保障城市基礎設施建設所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會，讓公民分享。二是區(qū)分“漲價歸公”與“漲價歸政府”，防止“歸公”的土地增值變成地方政府，乃至部分地方政府官員的體制外收入，保證“漲價歸公”的土地增值收益回饋社會。三是借鑒我國臺灣等地經(jīng)驗，實行“區(qū)段征收”，以用地模式改革促進土地增值收益合理分配；四是建立土地基金制度。將一定比例的土地收益歸集起來，用于調(diào)劑豐歉余缺，平抑市場波動對地方財政的影響，實現(xiàn)土地收益的“年際”合理分配。

（六）建立與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應的土地財產(chǎn)稅制度。以土地為核心的財產(chǎn)稅是發(fā)達市場經(jīng)濟國家普遍開征的稅種，它是地方政府重要且穩(wěn)定的財政收入來源。在我國對土地開征財產(chǎn)稅，既符合國際經(jīng)驗，也具備征收條件，同時也為改革土地財政提供現(xiàn)實基礎。

現(xiàn)行土地稅制存在明顯不足。一是在取得和保有環(huán)節(jié)，城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅采取從量課征，房產(chǎn)稅的從價部分采取歷史成本，保有環(huán)節(jié)的稅收彈性不足，再加上課稅范圍狹窄，減免優(yōu)惠范圍過寬，其在不動產(chǎn)課稅中的主體地位日益下降；二是在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，設置了契稅、營業(yè)稅、印花稅以及城建稅和教育費附加等多項稅費，整體稅率過高，抑制了不動產(chǎn)的正常交易和流轉(zhuǎn)。三是對土地流轉(zhuǎn)收益課征的土地增值稅和所得稅，近年來雖然呈上升趨勢，但占不動產(chǎn)稅的比重一直很低，未能有效發(fā)揮打擊土地投機，改進不動產(chǎn)市場效率的作用。

我們建議，借鑒市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗，建立適應資源國情的新型土地不動產(chǎn)稅制。對土地保有、流轉(zhuǎn)及其收益環(huán)節(jié)的稅收制度進行整體構建、系統(tǒng)改革。一是在保有環(huán)節(jié)，將主要實行從量課征改為全部實施從價計征，提高課稅彈性，發(fā)揮土地不動產(chǎn)稅籌集地方政府財政收入的功能；二是在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，調(diào)低整體稅率，降低流轉(zhuǎn)課稅，發(fā)揮配置資源和提高效率的功能；三是對流轉(zhuǎn)取得的收益，加強稅收征管，充分發(fā)揮促進社會財富分配公平的功能。

（七）建立國有土地資產(chǎn)經(jīng)營制度和土地融資制度。改政府賣地為國有土地資產(chǎn)經(jīng)營，政府以國有土地所有者獲得土地權益，成立國有土地資產(chǎn)公司從事國有土地經(jīng)營。改造政府土地儲備機構，建立國有土地資產(chǎn)交易市場。完善國有土地資產(chǎn)經(jīng)營收益使用管理制度，明確國有土地資產(chǎn)經(jīng)營收益不得用于當期使用，其用途和績效由人大監(jiān)督、審議。完善國有土地融資制度，用于抵押的融資土地必須權證和主體明確，有第三方資產(chǎn)評估，對違規(guī)行為嚴格依法追究。

（八）建立以權屬管理和用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制。制定國土空間規(guī)劃體系。強化土地利用總體規(guī)劃實施剛性，依法落實用途管制。加強土地權屬管理，建立統(tǒng)一地籍管理體系。逐步取消土地指標審批和年度計劃管理，建立中央和地方權責對等的土地管理責任制度。

土地制度改革的突破口與優(yōu)先順序

（一）改革的突破口。在下一輪發(fā)展中，不能繼續(xù)走外延擴張和土地粗放利用老路，必須實現(xiàn)從過去以土地總量供應保增長，向以結(jié)構調(diào)整促發(fā)展的轉(zhuǎn)型。通過土地制度創(chuàng)新，優(yōu)化土地利用結(jié)構，盤活存量用地，提高土地利用效率，保障下一個戰(zhàn)略機遇期的合理、高效用地。通過擴大試點，為土地制度全面改革提供經(jīng)驗。

具體措施包括：一是制定工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)和經(jīng)營性用地權屬處理和增值收益分配辦法。減少工業(yè)用地比重，增加城市宜居用地比重，優(yōu)化城市用地結(jié)構，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市可持續(xù)發(fā)展。二是制定公益性用地轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)用地土地收益分配和權屬管理辦法。減少公共用地比重，尤其是政府用地，增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展和宜居空間用地。三是制定城鄉(xiāng)接合部地區(qū)集體用地參與城市建設的制度規(guī)則與辦法。將城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的集體土地納入城市規(guī)劃，釋放城市發(fā)展空間。四是制定農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村宅基地處置辦法。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構，將已在城市落地的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的集體建設用地置換出來，逐步改變城鄉(xiāng)兩頭占地格局。

（二）改革的優(yōu)先順序。鑒于土地制度改革牽一發(fā)而動全身，建議改革先選取若干典型地區(qū)進行試驗，再予以總結(jié)，上升到國家政策。于此同時，就改革議程和優(yōu)先順序進行全面部署。

第一階段（2013年-2014年），在總結(jié)現(xiàn)有土地改革試點經(jīng)驗基礎上，擴大土地制度綜合試點范圍；完成承包地、宅基地、林地等確權登記頒證；推進土地利用結(jié)構優(yōu)化和存量建設用地進入市場改革；實施以公平補償為核心的征地制度改革；規(guī)范地方融資平臺、擴大地方自主發(fā)債范圍。

第二階段（2015年-2017年），重點形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場；探索國有土地資本化經(jīng)營模式；建立土地財產(chǎn)稅制度，形成新的土地增值收益分配機制；形成多渠道的地方政府融資體系。

第三階段（2018年-2020年），基本確立兩種土地所有制權利平等、市場統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度和以規(guī)劃和用途管制為手段的現(xiàn)代土地管理體制。■