對集體土地入市的國家調(diào)控與干預(yù)

集體土地入市肯定會打破現(xiàn)行的土地用途管制制度，但并不是不要土地用途管制，而是要求建立新的、適應(yīng)市場配置的土地用途管制制度，以興集體土地入市之利，除其弊，達(dá)到均衡配置建設(shè)用地和耕地的終極目的。

在集體土地入市的同時，政府可以、而且應(yīng)當(dāng)采取的宏觀調(diào)控、微觀干預(yù)的措施有四：

一是加強(qiáng)市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用規(guī)劃管理，但不是用現(xiàn)行指標(biāo)分配式的土地利用規(guī)劃，而是要用現(xiàn)代公眾參與式的規(guī)劃?，F(xiàn)行的土地利用規(guī)劃是按照上級政府分配下來的各類用地的指令性控制指標(biāo)來規(guī)定鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村每塊土地的用途，沒有市場配置的空間。上級規(guī)劃下達(dá)的建設(shè)用地總量指標(biāo)是根據(jù)不完全的信息計算出來的，不可能吻合當(dāng)?shù)毓I(yè)化、城鎮(zhèn)化和村莊建設(shè)對建設(shè)用地的實際需求，因此不能用這樣的指標(biāo)來限定鄉(xiāng)鎮(zhèn)村農(nóng)地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地使用權(quán)入市的數(shù)量，以及調(diào)控集體土地入市，而應(yīng)當(dāng)改用公眾參與式的規(guī)劃。公眾參與式的土地利用規(guī)劃是根據(jù)上級政府規(guī)定的規(guī)劃目標(biāo)（不是指標(biāo)），在規(guī)劃過程中就把政府要求的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施用地安排好，把規(guī)劃相關(guān)者提出的、因市場導(dǎo)向而生的各類用地需求協(xié)調(diào)好，編制出政府、企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織都能接受的規(guī)劃方案，然后以此來指導(dǎo)集體土地入市。

二是實行新型土地用途分區(qū)?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的土地利用分區(qū)是計劃配置土地的工具，用來規(guī)定各類用地的規(guī)模和位置。在這樣的分區(qū)管制下，自無市場配置的余地。所以，應(yīng)當(dāng)改行市場經(jīng)濟(jì)國家通行的土地用途分區(qū)制。這種分區(qū)制是根據(jù)市縣規(guī)劃，將轄區(qū)內(nèi)的土地分成若干區(qū)，如居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、自然或人文保護(hù)區(qū)等，規(guī)定各區(qū)的用途管制規(guī)則，即區(qū)內(nèi)禁止的和允許的土地用途和土地利用方式（包括建筑物密度、高度、綠化率等）。其作用是將具有負(fù)外部性的土地用途隔離開來，提高總體的土地利用效益。各分區(qū)的用途管制規(guī)則是剛性的，有法律作保障的，必須嚴(yán)格遵守，但是，這些規(guī)則只是限制土地使用權(quán)的行使，并不取消土地所有人的使用權(quán)，全由政府規(guī)劃來決定土地用途。只要不違背分區(qū)的用途管制規(guī)則，土地所有人、使用人可以按市場導(dǎo)向自主確定其土地用途。

三是加強(qiáng)集體土地的稅收管理。要以征稅作為調(diào)控集體土地入市的主要手段。集體土地入市，為規(guī)范市場秩序應(yīng)繳納契稅；使用城市基礎(chǔ)設(shè)施的繳納城市維護(hù)建設(shè)稅；為控制對耕地的占用，可征收耕地占用稅；為促進(jìn)節(jié)約用地和抑制投資、投機(jī)性房地產(chǎn)需求，可以征收房地產(chǎn)稅；為調(diào)節(jié)土地收益分配，可以對出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)征收土地增值稅，對出租土地房屋的征收營業(yè)稅。集體土地的稅收應(yīng)與國有土地相同；但不能要求集體土地繳納出讓金來換取集體土地入市的合法性。出讓金是出讓建設(shè)用地使用權(quán)的對價，集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)民集體的，沒有理由向政府繳納出讓金。

四是適當(dāng)?shù)男姓徟贫?。為保證土地用途分區(qū)制的實施，行政審批制度還要有，不過，相比于現(xiàn)行的審批制度，審批內(nèi)容可以大大減少，不需要審批農(nóng)轉(zhuǎn)用、審批建設(shè)用地規(guī)模大小和是否符合各種用地定額與標(biāo)準(zhǔn)，只需要審批是否有合法的產(chǎn)權(quán)，用途轉(zhuǎn)用是否符合規(guī)劃與分區(qū)的用途管制規(guī)則；審批權(quán)限也可以大大下放，在上級政府批準(zhǔn)了市縣規(guī)劃和土地用途分區(qū)規(guī)劃后，具體的項目用地可以下放到基層政府去審批。這樣才能真正做到簡政放權(quán)。

集體土地入市的交易規(guī)則

規(guī)定集體土地入市的交易規(guī)則和市場秩序是政府的責(zé)任。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場上，集體土地應(yīng)有與國有土地相同的入市規(guī)則。

首先，要明確集體土地入市的供方市場主體。在一級市場上，是集體經(jīng)濟(jì)組織的村民大會或村民代表大會；若是土地股份合作社，則是其股東大會。只有股東們才有權(quán)決定集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)是否入市流轉(zhuǎn)。村支書、村委會主任只是他們委托的代理人，無權(quán)決定某宗集體土地是否入市，以免村支書、村主任等少數(shù)人出于私利，肆意出租、出讓集體土地。二級市場的市場主體是集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)人或宅基地使用權(quán)人，他們只能轉(zhuǎn)讓其合法取得的建設(shè)用地使用權(quán)或宅基地使用權(quán)，不能自行設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)或宅基地使用權(quán)，不能把承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)作建設(shè)用地使用權(quán)出租或出讓。

產(chǎn)權(quán)交易方式應(yīng)當(dāng)與國有土地市場相同，采用多元化的方式，租賃（即年租）、出讓（即批租）、拍賣、招標(biāo)、掛牌、作價入股、合伙聯(lián)營均可。一般來說，需方要作長期投資的愿意采取批租方式；供方希望有長期穩(wěn)定的收益，愿意出租；需方有多個競地者，可以拍賣；公共設(shè)施用地可以招標(biāo)或掛牌；全依交易雙方一致的意愿而定，不必拘泥于現(xiàn)行法律允許的作價入股或合伙聯(lián)營兩種方式。因為若采取作價入股或合伙聯(lián)營方式，則集體土地所有人、使用人就成為股東或合伙人，必須參與企業(yè)經(jīng)營，承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，一旦經(jīng)營失敗便血本無歸。所以，農(nóng)民集體一般都愿意采取租賃方式，不愿意作價入股。政府不應(yīng)硬性規(guī)定交易方式，只需制定租賃或出讓、轉(zhuǎn)讓合同的規(guī)范文本格式和拍賣、招標(biāo)、掛牌的法定程序即可。

集體土地入市需要有土地市場監(jiān)管。市場管理人員需要做的是：匯集土地供方、需方的信息，審查供方、需方信息的合法性（集體土地入市的經(jīng)辦人是否有集體經(jīng)濟(jì)組織的委托，提供的集體土地是否有合法的產(chǎn)權(quán)，土地用途是否符合土地用途分區(qū)的用途管制規(guī)則），也可規(guī)定交易規(guī)則和提供交易場所。集體土地的供給不需要提出申請、政府審批。政府不應(yīng)以此手段壟斷建設(shè)用地供應(yīng)。建設(shè)用地與耕地配置的均衡點應(yīng)由市場來定，政府是定不好的。市場交易的租金、地價不要由市場管理人規(guī)定，可以由中立的中介機(jī)構(gòu)來評估，由供需雙方平等協(xié)商或競爭的市場機(jī)制來定。