問題

上文對中國政府信息公開實(shí)踐經(jīng)過五年發(fā)展呈現(xiàn)的現(xiàn)狀另辟角度作了一番梳理。其中對現(xiàn)狀中表現(xiàn)出的不足都提及了“政府自上而下動(dòng)員模式的路徑依賴”問題，這在筆者看來是中國政府信息公開工作中的結(jié)構(gòu)性難題。

從“結(jié)構(gòu)——功能主義”（structural functionalism）的視角來看，制度結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)會(huì)影響到制度功能的發(fā)揮。筆者認(rèn)為，同樣，制度結(jié)構(gòu)的變革將會(huì)帶來制度功能的顛覆式轉(zhuǎn)變。就像阿基米德所講：給一個(gè)支點(diǎn)，將能撬動(dòng)整個(gè)地球。具體到政府信息公開領(lǐng)域，目前中國的政府信息公開工作主要采取的是“政府自上而下動(dòng)員模式”，這一點(diǎn)相信大多數(shù)研究者都不會(huì)否認(rèn)。2008年《政府信息公開條例》的實(shí)施開啟了中國大規(guī)模推行政府信息公開工作的歷程，國務(wù)院辦公廳文件的相繼出臺(tái)為各級政府信息公開工作增強(qiáng)了可操作性、指導(dǎo)性，使得工作的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)進(jìn)一步細(xì)則化。政府公開工作的每一次前進(jìn)動(dòng)力、前進(jìn)方向甚至工作重點(diǎn)、公開范圍幾乎都是以這種上級政府頒布法規(guī)、規(guī)章或政令的方式?jīng)Q定的?？陀^來說，大部分下級行政機(jī)關(guān)最多在形式和渠道上有所創(chuàng)新（例如，政務(wù)微博、微信），其他無不是照章執(zhí)行、不越雷池。對比公民需求、媒體呼聲對信息公開產(chǎn)生的作用，政府自上而下的動(dòng)員、布置才是絕對的圭臬。前兩者即使發(fā)生作用也必須要通過國務(wù)院頒布規(guī)范、下達(dá)政令的方式才能實(shí)現(xiàn)。這些現(xiàn)象充分證明了，中國政府信息公開采取的是“政府自上而下動(dòng)員模式”。 自上而下的政府動(dòng)員模式反映出中國改革中傳統(tǒng)的路徑依賴。這一模式有其優(yōu)點(diǎn)。比如，《條例》實(shí)施之初，各級政府被要求將條例的宣傳和學(xué)習(xí)作為重要的政治任務(wù)來對待；其次是機(jī)構(gòu)建設(shè)和平臺(tái)要求，通過上級政府的監(jiān)督檢查逐步實(shí)現(xiàn)；再次是各級政府組織的公務(wù)員系統(tǒng)培訓(xùn)。也不得不指出，這種路徑依賴也反映了我們習(xí)慣于通過透支政治的、具有運(yùn)動(dòng)特征的傳統(tǒng)政策執(zhí)行方式，來推行改革。改革的社會(huì)動(dòng)力供應(yīng)存在一系列障礙。

這種模式，根源于革命時(shí)代的動(dòng)員組織機(jī)制，它以黨的領(lǐng)導(dǎo)為政治支撐，以對國家機(jī)構(gòu)和重要物資的控制為物質(zhì)基礎(chǔ)，具備推行關(guān)鍵性政策與法律的強(qiáng)大政治動(dòng)員組織能力。這種模式是中國克服自然災(zāi)害、公共危機(jī)，以及推行政策法律的“本土資源”。

觀察《條例》實(shí)施當(dāng)年——2008年的情形，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，中央政府不僅在理念宣傳和制度推行上積極動(dòng)員，也在具體的全國性危機(jī)事件中落實(shí)《條例》的基本精神。比如5·12汶川大地震、奧運(yùn)會(huì)，以及甲型H1N1流感事件，正由于處在《條例》準(zhǔn)備期和實(shí)施初期，有著強(qiáng)大的政府動(dòng)員，各級政府通過《條例》提供的新理念和新技術(shù)克服公共危機(jī)的能力，才能夠在短時(shí)間內(nèi)獲得快速提升。但是，也不能忽視這種模式的不足。首先就是上文所提到的“制度傳導(dǎo)的遞減效應(yīng)”。其次是公開的不主動(dòng)。政府動(dòng)員模式提供的主要是《條例》實(shí)施的硬件基礎(chǔ)，比如制度、機(jī)構(gòu)、人員、平臺(tái)等，高調(diào)的政治新理念并未能有效轉(zhuǎn)化為具體的制度實(shí)踐動(dòng)力。

就主動(dòng)公開而言，各級政府表現(xiàn)出重視和熱情，從年報(bào)來看可圈可點(diǎn)，但公民申請中大量涉及本應(yīng)主動(dòng)公開的信息，卻反證了政府信息主動(dòng)公開的“質(zhì)量”問題。由于主動(dòng)公開屬于政府自己下菜單，公民的需求并沒有被有效整合，大量信息對公民的有用性比較低，而涉及國計(jì)民生的關(guān)鍵性信息卻被有意“保護(hù)”起來。主動(dòng)公開不夠“主動(dòng)”，表明了地方政府對《條例》確定的政府信息公開的“服務(wù)”性質(zhì)，沒有很好理解，甚至不少政府明確地將內(nèi)涵豐富的《條例》簡單等同于之前的“政務(wù)公開”。主動(dòng)公開的“不主動(dòng)性”或“選擇性”，顯然也不能通過政府動(dòng)員模式來解決。

再次是監(jiān)督評價(jià)機(jī)制的“消遁”和司法審查機(jī)制的“不力”。監(jiān)督評價(jià)機(jī)制的架空和虛置從我們的實(shí)證調(diào)查中可以證實(shí)；而完整的政府動(dòng)員模式，應(yīng)該包括司法環(huán)節(jié)，但司法實(shí)踐中飽受批評的政府信息公開案件的受案范圍、受案標(biāo)準(zhǔn)問題、原告資格與“三需要”問題、舉證責(zé)任分配問題、“信息不存在”問題都制約了信息公開案件司法審查的強(qiáng)效化。這也是政府動(dòng)員模式的固有缺陷，即重政治、行政，輕司法。由于難以獲得強(qiáng)效的司法保護(hù)與支持，公民的信息公開申請權(quán)利，顯得非常薄弱和不完整。

總體而言，政府動(dòng)員模式在《條例》早期的制定、實(shí)施準(zhǔn)備和宣傳發(fā)動(dòng)上，起到了重要的推動(dòng)作用，但隨著《條例》實(shí)施的日益法律化、個(gè)體化，其作用空間和有效性都會(huì)大大縮小。在中國，政府的政治與社會(huì)責(zé)任極其繁重，在金融危機(jī)、民生改革和其他更為重要的政治議題上，有著大量工作要做，政策關(guān)注點(diǎn)與重心經(jīng)常因時(shí)勢而移轉(zhuǎn)。因此，如何尋找一種可持續(xù)的制度推動(dòng)力？這是《條例》實(shí)施的根本性問題。

改進(jìn)建議

為了避免建議的泛化或重復(fù)既有觀點(diǎn)，本文改進(jìn)的建議還是圍繞“政府自上而下動(dòng)員模式的路徑依賴”展開。

結(jié)構(gòu)——功能主義學(xué)者帕森斯非常強(qiáng)調(diào)秩序、行動(dòng)和共同價(jià)值體系在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的作用。他始終認(rèn)為，研究社會(huì)結(jié)構(gòu)就是研究秩序問題，并且勢必涉及秩序中的人的行為，而研究社會(huì)秩序和人的行為又脫離不了行動(dòng)者的思想情感的規(guī)范問題。“價(jià)值是構(gòu)成社會(huì)秩序的條件”這一觀點(diǎn)對我們反思和改進(jìn)政府信息工作的路徑依賴問題有一定的指導(dǎo)意義，它為信息公開工作尋找新的結(jié)構(gòu)、路徑和動(dòng)力指明了方向。

將視角擴(kuò)展到公權(quán)力的“對岸”，我們可以寄望，社會(huì)的參與和推動(dòng)作用在政府信息公開工作下一個(gè)階段的推進(jìn)中得到凸顯。已經(jīng)展現(xiàn)在我們面前的現(xiàn)實(shí)是，五年來初具雛形的中國公民社會(huì)，以其特有的精神氣質(zhì)和行動(dòng)能力，積極推動(dòng)著《條例》的實(shí)施，法律學(xué)者、公益律師、普通公民、公共媒體之間，已開始形成一種關(guān)于政府開放性和公眾參與的社會(huì)共識。

這種共識，是我們期待的政府信息公開的“共同體參與模式”的基礎(chǔ)。“共同體參與模式”，關(guān)注于法律實(shí)施的個(gè)體化基礎(chǔ)（個(gè)體接受與行動(dòng)能力），強(qiáng)調(diào)《條例》作為制度公共品的服務(wù)功能和適宜消費(fèi)的性質(zhì)。上述新模式需要在既有的公民社會(huì)行動(dòng)模式基礎(chǔ)上，做規(guī)范化的擴(kuò)展，其要點(diǎn)在于：不同的行動(dòng)者通過各種行動(dòng)，包括普通公民基于個(gè)體利益的自覺行動(dòng)、各種社會(huì)組織基于特定利益關(guān)注和公共情懷而進(jìn)行的組織化行動(dòng)、法律學(xué)者和公益律師信息申請的示范行動(dòng)，以及深入基層、邊遠(yuǎn)地區(qū)的法律援助行動(dòng)、公共媒體對這些行動(dòng)的持續(xù)關(guān)注，進(jìn)行呼應(yīng)與合作，從而構(gòu)成一種“社會(huì)行動(dòng)共同體”，匯聚成一股有序的、有力的社會(huì)動(dòng)力。

這種動(dòng)力，由于來自行動(dòng)者的利益訴求和公共責(zé)任，因而是可持續(xù)的。同時(shí)，由于參與者來自社會(huì)的不同領(lǐng)域和層面，這種動(dòng)力又是大規(guī)模的。這將是一種大規(guī)模的、可持續(xù)的、建設(shè)性的社會(huì)力量。這種來自社會(huì)、自下而上的推動(dòng)力，不僅將成為《條例》可以長期依賴的、可靠的制度動(dòng)力，也將是培育社會(huì)理性、推動(dòng)民間社會(huì)有序組織化、改進(jìn)政府與社會(huì)關(guān)系的動(dòng)力?，F(xiàn)代化的完成，不僅需要政府和市場，更需要公民人格的養(yǎng)成和公民社會(huì)發(fā)展，如果缺乏共同體意識和參與實(shí)踐，后者只能是紙上談兵。而政府信息公開的制度實(shí)踐，又可以反過來為現(xiàn)代公民人格發(fā)育和公民社會(huì)養(yǎng)成，提供一個(gè)很好的平臺(tái)，使得這一新的模式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的良性循環(huán)。

從某種程度上來說，上述共同體參與新模式也是按照帕森斯的理論來設(shè)想的。在帕森斯那里，秩序問題是社會(huì)通過互動(dòng)協(xié)調(diào)穩(wěn)定的本質(zhì)。他明確地將秩序作為結(jié)構(gòu)的本質(zhì)，并認(rèn)為結(jié)構(gòu)由“行動(dòng)者在一情景中彼此的互動(dòng)而組成”。在這里，結(jié)構(gòu)又是一種互動(dòng)關(guān)系模式。而共同體參與模式在保留行政機(jī)關(guān)主要作用的前提下增加了新的角色主體，加強(qiáng)了共同體內(nèi)部的互動(dòng)與商談，無疑符合帕森斯對良好、穩(wěn)定秩序的設(shè)計(jì)。

因此，在未來，推動(dòng)透明度理念的全方位、縱深落實(shí)，既需要執(zhí)政黨和政府在路線圖、時(shí)間表、制度創(chuàng)新等方面的“頂層設(shè)計(jì)”，需要自上而下的推動(dòng)，更需要通過鼓勵(lì)社會(huì)成員、團(tuán)體的有序、有效參與，激活和釋放社會(huì)對信息的需求，促進(jìn)各級政府對社會(huì)需求提供有效的制度供給。自上而下的政府動(dòng)員與自下而上的社會(huì)動(dòng)員相結(jié)合，是推動(dòng)政府透明度建設(shè)的可持續(xù)動(dòng)力。落實(shí)這種“雙軌制動(dòng)力”模式，需要進(jìn)一步從信息公開的制度上加強(qiáng)對公民申請信息公開的鼓勵(lì)和權(quán)利保障，強(qiáng)化司法對公民知情權(quán)的救濟(jì)，落實(shí)政府信息公開不作為的法律責(zé)任。在政府信息公開領(lǐng)域的上述改革，其直接意義在于推進(jìn)陽光政府建設(shè)，長遠(yuǎn)看，對于中國的公共治理改革，社會(huì)管理創(chuàng)新，以及政府管理體制改革，都具有建設(shè)性意義。■

作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授