2、項目制的自我擴張

項目制被引入了政府內(nèi)部動員體系，表現(xiàn)出了自我擴張效應，這種效應與項目制的特點有關。從上級部門的角度的角度來看，項目制在動員基層中具有聚集資源、加快程序等優(yōu)點，能夠幫助項目發(fā)包部門影響基層行政資源的分配。這種“成功經(jīng)驗”讓上級部門形成路徑依賴，延續(xù)和擴大項目化運作。同時，也存在反向的路徑依賴，渠敬東的研究就發(fā)現(xiàn)，前一個項目出了問題，其解決方案也是通過追加項目進行修正，呈現(xiàn)出多個項目前后承接連續(xù)輸入的現(xiàn)象[48]。但項目制的自我擴張效應還不只于此。項目制作為一種高效率的體制，在競爭效應之下，其他部門單位也會選擇項目來動員下級政府，提升在基層的影響力。由此，項目制的運作模式被越來越多的采用，出現(xiàn)自我擴張的現(xiàn)象。W區(qū)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，大的規(guī)劃項目陸續(xù)上馬，“項目化投資”成為區(qū)經(jīng)濟工作的亮點。這種集中搞大項目的做法延續(xù)到了社會管理的領域，給民政局搞“三社互動”項目提供了很大的啟發(fā)。而在一期試點成功后，民政局還將擴大項目運作的力度。依照計劃方案，從2013年開始，全區(qū)民政工作的資金管理進行了大膽的改革，W區(qū)每年的將有600萬以上的民政項目經(jīng)費，其中50%為區(qū)財政負擔，其他50%將按照人口比例分派給各個鎮(zhèn)街基層單位。項目經(jīng)費按照基層單位的人口比例上繳，但是發(fā)放卻是采用項目申報的模式，每個基層單位提出項目申請，民政局進行評審，擇優(yōu)選擇項目發(fā)放資金。這種新的資金管理模式已經(jīng)在籌備過程中，如果全面推開，項目制影響力將大大提升，民政主管部門對基層的影響力也將大大增強。

其次，從基層的角度來看，項目制帶來的是資源分配不均，基層政府必須要游說上級部門，爭取項目資源。上級部門在管理項目時，為了更快打造出“亮點”，需要項目試點單位具有較好的開展基礎。為此，從基層的角度來看，項目也出現(xiàn)了自我擴張。開展過項目，具有良好基礎的單位，具有吸納新項目的優(yōu)勢，通過項目建設進一步提升當?shù)氐臈l件，從而產(chǎn)生循環(huán)效應。而原來條件差的地區(qū)，可能會長期淡出上級部門的視野，無緣項目資源[49]。W區(qū)“三社互動”二期項目計劃中，試點單位保持不變，作為項目承接方的鎮(zhèn)政府將會配套十萬以上的資金，擴大項目的總投入。而且，試點單位的項目范圍還要擴大，不僅是民政工作，調(diào)解、黨建等也有意進行項目化建設，創(chuàng)立一個“大范疇”的社會管理體系。按照W區(qū)民政局的解釋，“(項目)要在群眾基礎好，配套設施完善，運行機制健全的地區(qū)集中力量重點打造示范社區(qū)，以點帶面構建和諧社區(qū)”[50]。因此，吸納新的項目資源將成為試點單位持續(xù)性的優(yōu)勢。

項目制的“自我擴張”效應展現(xiàn)出了該體制強大的生命力。從項目制的歷史來看，其大規(guī)模出現(xiàn)與中國近二十年來的“治理問題”息息相關，比如，國家財政轉移支付、地方公共事務運轉、政府規(guī)模投資渠道等。項目制進入科層體系具有政策性應對，自上而下推行的特征[51]。但是項目制在體制內(nèi)具有很好的“自我生長”能力，既解決了自上而下的動員問題，也提供了自下而上的利益訴求渠道，讓科層體系逐漸以項目為中心運轉?？梢灶A見，項目制的“自我擴張”效應使其影響面和影響的深遠程度會繼續(xù)提升。

五、結論與討論

孔飛力通過對“叫魂”的分析，提出在中國傳統(tǒng)體制中，皇權會通過“叫魂”這樣的特殊事件超越科層體系，對官僚和社會產(chǎn)生直接的政治影響力[52]。今天的政府項目制似乎也有著類似的影響機制，上級的權力意志通過特殊的渠道，超越了科層體系，更直接、更高效的動員著基層政府。項目制的好處非常明顯，繞過了科層體系，上級用于基層辦事的資源被“打折扣”的可能性減少，其利用率相應增加。而中間層級政府掌控資源的權力弱化，腐敗的機會也減少。從這個角度看，項目制在行政體系的內(nèi)部動員中不僅“高效”，而且“合理”。

項目制在科層體系中發(fā)揮長處時，其問題也在逐漸凸顯。首先，科層體系固然有僵化、低效、資源浪費、尋租等問題，但用項目制大規(guī)模取代傳統(tǒng)的科層體制，打破了常規(guī)、穩(wěn)定的制度化運作模式，這是否有利于長久的治理，值得商榷;其次，在本案例中也看到，項目制帶來資源分配不均，勢必會阻礙公共服務在基層公平公正的提供;第三，項目制的集權化管理有可能會拉大政策制定與基層實際之間的距離，讓保持上層權威與地方有效治理之間的矛盾更加嚴重[53]。

從項目制的運作邏輯來考察，本文還存在諸多需要討論之處，其一，本文主要從基層政府動員的視角揭示項目制運作過程中由上至下的控制，而折曉葉等研究者揭示了在項目制中下級政府存在一些反控手段[54]，這兩種力量的博弈及其影響將是今后探討項目制的一個重要主題;其次，項目制當前已經(jīng)貫穿了中央到基層整個政府體系，中間層級的政府可能是項目的承接方，也可能是項目的發(fā)包方。中央政府發(fā)出的項目與地方政府發(fā)出的項目，其目標、運作、影響等各方面都具有差異。本研究主要是從基層政府體系的角度考察項目制，如何與中高層政府項目的分析機制貫通，是需要更多研究才能解決的問題;第三，雖然項目制相對于科層運作有一定的可區(qū)分界限，但中國政府常常是綜合運用多種手段進行治理[55]，所以項目制在政府內(nèi)部動員中的效果，嚴格來講很難跟其他因素剝離開來，所以并不能清晰的分析出項目制的“凈”影響，只能嘗試討論影響機制的差異性。這些不足的彌補還有賴于更多的相關研究，以此推進我們對項目制以及政府內(nèi)部動員問題的認識。

從“總體性支配”到“技術性治理”被認為是中國自改革開放以來30年變化的經(jīng)典概括[56]。 筆者認同“技術性治理”在中國社會中出現(xiàn)增長趨勢，但“總體性支配”卻似乎并沒有式微，今天的中國治理，還在大量延續(xù)著“總體性”的模式[57]。項目制，即是總體性與技術性的結合，一種以專業(yè)化、技術化、高效化為形式的治理模式，大規(guī)模深入到了政治、市場、學術、文化等各個領域，不斷激發(fā)出各種“項目運動”，讓總體性的支配配備了技術化的渠道，多方面影響著中國社會的運作。所以，從資料搜集和理論分析兩個方面來看，關于項目制的研究都存在很多難點。但筆者相信對項目制的研究工作是非常重要的，這緣于項目制本身的巨大影響力。解讀項目制，即是在解讀中國政府運作，也是在解讀中國正在經(jīng)歷的社會變遷。