摘要: 政府與人民的關(guān)系問題不僅是政治學問題，也是法學問題，更是行政法學的核心問題。政治學具有形而上的意義，法學具有形而下的意義，政治理想的實現(xiàn)離不開法律的規(guī)范性支持。在各種法律中，憲法和行政法與政治的關(guān)系最為密切，它們往往是某種政治模式的產(chǎn)物并反過來支持和發(fā)展這種政治模式。從政府與人民關(guān)系的角度看，當代中國行政法的兩種重要理論—平衡論與政府法治論—實際上有異曲同工之妙、殊途同歸之效，它們都在為實現(xiàn)“政府與人民法律地位平等”這一目標提供理論支撐。 關(guān)鍵詞: 政府；人民；法律地位；平衡論；政府法治論      

引言

行政法的理論基礎(chǔ)是決定行政法的存在價值與發(fā)展方向的根本問題，也是行政法學體系的出發(fā)點和核心問題。行政法理論基礎(chǔ)的首要任務(wù)是研究政府與人民之間的基本關(guān)系，就此問題，上世紀我國行政法學界曾出現(xiàn)過“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”、“服務(wù)論”、“公共利益本位論”、“公共權(quán)力論”和“政府法治論”等學說，這些學說各有特色和貢獻，但其中比較全面詳細論證政府與人民之間的基本關(guān)系并以之為重心的，當屬“平衡論”和“政府法治論”。筆者在上世紀80年代后期先是提出“人民政府論”，在90年代初又提出“政府法治論”。羅豪才教授和他的弟子們在上世紀90年代提出了“平衡論”，隨后這一理論不斷豐富和發(fā)展。本文以“平衡論”和“政府法治論”這兩個學說為對象，說明這兩種理論都是從行政法理論基礎(chǔ)的角度研究政府與人民之間關(guān)系平等化和政府與人民法律地位平等的重要價值。

一、“平衡論”的效果在于謀取政府與人民的法律地位平等

“平衡論”的產(chǎn)生以1993年羅豪才教授等發(fā)表《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)—論行政機關(guān)與相對人一方的權(quán)利義務(wù)平衡》 [1]一文為標志。以此為契機，我國行政法學界掀起了行政法理論基礎(chǔ)研究的熱潮。“平衡論”是一種關(guān)于中國當代行政法應(yīng)訴諸何種價值導向和制度選擇的規(guī)范性理論，是在中國社會轉(zhuǎn)型的背景下提出的。羅豪才教授曾經(jīng)這樣概括自己的“平衡論”學說：“行政法既不是管理法，也不是控權(quán)法，而應(yīng)該是平衡法，或稱兼顧法，其核心是對行政權(quán)力與公民權(quán)利這對矛盾的認識，以及對由其產(chǎn)生的各種關(guān)系、原則、規(guī)范、制度和機制等的選擇和評價。” [2]“平衡論”所稱的“平衡”是“行政法上的權(quán)利義務(wù)的總體平衡，行政主體與相對人之間關(guān)系的平衡，公共利益與個體利益之間的平衡以及效率與公正的平衡等”。 [3]在實際操作上，“平衡”大致有兩個涵義：一是行政立法上權(quán)利義務(wù)的公平配置，二是在整個行政法的適用過程中以利益衡量方法為精神?；诖?，“平衡論”就行政法的概念范疇、價值導向、基本原則、調(diào)整對象以及相關(guān)的制度提出了一系列觀點。與此同時，為達到行政權(quán)與公民權(quán)、公共利益與個人利益以及效率與公正的平衡，對如何在現(xiàn)代社會中構(gòu)建有效的制約和激勵機制也進行了有益的探索。筆者認為，“平衡論”的重要價值在于研究行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，其實際效果在于追求政府與人民之間法律地位的平等。

（一）行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系

“平衡論”將憲政主義的平衡思想導人行政法研究的基礎(chǔ)領(lǐng)域—行政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系，實現(xiàn)了平衡思想從憲法到行政法的一個轉(zhuǎn)換。在“平衡論”的倡導下，行政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系問題成為行政法研究的核心問題。

行政權(quán)和其他國家權(quán)力一樣，歸根結(jié)底來自于公民權(quán)。公民為個人安全、自由的保障以及為其發(fā)展創(chuàng)造條件和環(huán)境，設(shè)置了行政權(quán)。但行政權(quán)一旦被設(shè)定，其特有的擴張性又會威脅和侵犯個人自由。“平衡論”由此出發(fā)，認為行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系是對立統(tǒng)一的關(guān)系，是行政法所調(diào)整的一對基本矛盾。 [4]在總體上必須實現(xiàn)行政權(quán)與公民權(quán)之間的平衡，實現(xiàn)行政機關(guān)自身權(quán)力與責任以及公民自身權(quán)利與義務(wù)之間的平衡，直至達到雙方法律地位的平衡?，F(xiàn)代行政法的目的和功能應(yīng)該是平衡行政權(quán)與公民權(quán)以及相應(yīng)的公共利益與個人利益等社會多元利益，行政法律制度也應(yīng)當圍繞此目的和功能進行設(shè)置，以實現(xiàn)我國行政法制建設(shè)現(xiàn)代化。 [5]具體而言：

首先，行政權(quán)的設(shè)定受公民權(quán)利的制約，受公民權(quán)利需求的制約。行政權(quán)過小，不足以對個人的安全需求提供保障。行政權(quán)過大，又會限制個人的自由空間。為此，就需要適時調(diào)整行政權(quán)和公民權(quán)的范圍，在行政權(quán)和公民權(quán)之間尋找合理的分界點。在個人與國家的關(guān)系上，個人究竟有哪些權(quán)利需要國家保障，要靠行政權(quán)的設(shè)定來實現(xiàn)，而確定哪些個人自由屬于行政權(quán)不能加以限制和侵犯的方面，又意味著要給行政權(quán)的行使劃定邊界。 [6]

其次，行政權(quán)的行使要有公民的參與。公民參與行政權(quán)的行使具有兩方面意義。第一，保護公民權(quán)利。在公民參與行政權(quán)行使的過程中，行政機關(guān)可以充分聽取行政相對人的意見，其決定才能夠建立在公正的基礎(chǔ)上，避免專橫和武斷。第二，實現(xiàn)民主。公民參與行政權(quán)的行使過程，就有機會主張自己的權(quán)利或發(fā)表自己的意見，民主的價值得到體現(xiàn)。 [7]

再次，公民權(quán)來自對行政權(quán)侵害的有救濟途徑。理論上，行政權(quán)的設(shè)定和行使都應(yīng)受公民權(quán)的制約，但實踐中不可能完全避免行政權(quán)對公民權(quán)的侵害，因此需要設(shè)置行政救濟制度。 [8]現(xiàn)代國家的行政復議制度、行政訴訟制度以及行政賠償制度等都是基于對公民權(quán)救濟的需要而設(shè)置的制度。

（二）平衡行政權(quán)與公民權(quán)的依據(jù)

首先，“平衡論”認為平衡是行政法自身的價值取向。 [9]在多元利益并存的現(xiàn)代社會，各種利益之間或者相互一致而趨于融和，或者相互矛盾而呈現(xiàn)沖突。只有各種利益關(guān)系和諧，才能保持社會的整體穩(wěn)定。但是，不同利益的和諧不可能自發(fā)實現(xiàn)，必須依靠包括國家機構(gòu)在內(nèi)的各種社會組織運用包括法律在內(nèi)的各種社會調(diào)控手段的調(diào)整才能實現(xiàn)。在對不同利益的劃分中，最重要的一種劃分，就是將利益劃分成公共利益和個體（包括個人和組織）利益。市場經(jīng)濟條件下的利益主體具有很強的獨立性和自主性，個體利益與公共利益發(fā)生沖突的可能性很大。行政法作為調(diào)整公共利益和個體利益的最直接、最主要的部門法，必然要在代表公共利益的行政權(quán)和代表個體利益的公民權(quán)之間進行平衡，以求社會的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，“平衡論”反復強調(diào)兼顧行政權(quán)和公民權(quán)的平衡是行政法最基本和最重要的價值追求。 [10]

其次，“平衡論”認為平衡是市場經(jīng)濟環(huán)境對行政法的要求。羅豪才教授曾提出：“管理論是同國家壟斷經(jīng)濟或計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的，而控權(quán)論則是同自由市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的。在現(xiàn)代社會，只推行計劃經(jīng)濟體制，或是只推行單純的市場經(jīng)濟體制都是行不通的。這已為實踐所證明。宏觀調(diào)控（政府干預、計劃）與市場相結(jié)合的現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制要求有新的行政法理論與之相適應(yīng)。我想現(xiàn)代行政法平衡理論應(yīng)是這一新的經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，應(yīng)是宏觀調(diào)控和市場相結(jié)合的平衡機制的反映”。 [11]確實如此，市場經(jīng)濟要保證利益主體的自由，但也要加強政府的宏觀管理，這就要求行政法兼顧個體自由和市場秩序。市場經(jīng)濟既要求賦予利益主體充分的自由以實現(xiàn)自主經(jīng)營和正當競爭，又要求科學合理地發(fā)揮政府的作用。實踐證明，市場經(jīng)濟如果不與宏觀調(diào)控相結(jié)合，必然造成市場經(jīng)濟主體行為和市場經(jīng)濟運行秩序的混亂。現(xiàn)代宏觀調(diào)控狀態(tài)下的市場競爭已經(jīng)取代了過去自由放任狀態(tài)下的市場競爭，行政法的基本理論應(yīng)著眼于如何協(xié)調(diào)行政主體與市場主體的相互關(guān)系，構(gòu)建行政主體權(quán)力與市場主體權(quán)利相互平衡的機制，以保障社會經(jīng)濟的穩(wěn)定健康發(fā)展。一方面，通過立法的形式促使國家行政機關(guān)積極行使行政權(quán)，發(fā)揮宏觀調(diào)控和為市場主體服務(wù)的職能；另一方面，改變以往計劃經(jīng)濟體制下干預過多的狀況，有效地保障市場主體，保護公民的合法權(quán)利。既積極行政，又保證公平，這就要求行政法實現(xiàn)“效率”與“公正”的平衡。

（三）“平衡論”對行政權(quán)與公民權(quán)平衡的具體要求

雖然“平衡論”沒有明確提出行政機關(guān)與行政相對人的法律地位平等，也就是政府與人民法律地位平等的命題，但它所主張的平衡權(quán)利與義務(wù)以及兼顧公正與效率，實際效果必然是“政府與人民法律地位平等”。為了實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的平衡以及公正與效率的兼顧這兩個目標，就需要在其理論指導下，以各種法律手段作為其存在基礎(chǔ)和實現(xiàn)保障，其中最具現(xiàn)實性的基本途徑就是通過行政立法和行政執(zhí)法這兩個階段來實現(xiàn)其目標。“平衡論”已經(jīng)在行政立法和行政執(zhí)法兩方面進行了嘗試。

首先，“平衡論”主張努力實現(xiàn)行政立法中權(quán)利和義務(wù)的平衡。 [12]行政立法有廣義和狹義之分，廣義的行政立法是指所有能成為行政法正式淵源的規(guī)范，狹義的行政立法是指由特定行政機關(guān)制定行政法規(guī)范的行為以及所制定的行政法規(guī)范。 [13]行政立法一般都以行政主體和行政相對人為規(guī)制內(nèi)容，任何一個行政立法文件基本上都反映了行政主體和行政相對人的權(quán)利義務(wù)在行政活動中的作用過程。由于受傳統(tǒng)的“管理論”和行政優(yōu)先權(quán)原理的影響，行政法關(guān)系的單方性很明顯，以往我國的行政立法基本上以方便行政權(quán)的行使為目標。但無論是從“平衡論”還是從“控權(quán)論”的觀點來看，行政立法都應(yīng)該以公民權(quán)利的實現(xiàn)為基本的價值取向。憲法中的“人民”具體到行政法關(guān)系中就是行政法關(guān)系中的行政相對人，行政立法必須以行政相對人實現(xiàn)廣泛的憲法權(quán)利為價值取向，應(yīng)當將這些權(quán)利的實現(xiàn)途徑予以具體化，而不是為這些權(quán)利的實現(xiàn)設(shè)置障礙。上世紀90年代以來，我國重要的行政立法都體現(xiàn)了保護行政相對人權(quán)利的內(nèi)容，表現(xiàn)出對行政相對人權(quán)利實現(xiàn)的重視，并為行政相對人權(quán)利的實現(xiàn)提供程序上的方便。行政立法開始注重平衡分配行政機關(guān)與行政相對人的權(quán)利義務(wù)，在賦予行政機關(guān)權(quán)力和設(shè)定公民義務(wù)的同時，相應(yīng)增加了行政機關(guān)的義務(wù)和公民的權(quán)利。例如，《行政處罰法》明確規(guī)定行政機關(guān)享有行政處罰權(quán)，對必要的、合理的行政處罰予以確認，又對行政機關(guān)行使處罰權(quán)的權(quán)限和程序進行控制。同時，《行政訴訟法》規(guī)定了實施行政處罰應(yīng)承擔的法定義務(wù)和行政相對人享有的提起訴訟和獲得賠償?shù)臋?quán)利。在此過程中，“平衡論”的作用是明顯的， [14]客觀上促進了政府與人民之間關(guān)系的平等化。

其次，行政執(zhí)法中公正和效率的平衡。行政執(zhí)法是行政法治的實現(xiàn)環(huán)節(jié)，是行政立法的實際效果。缺乏程序限制的行政執(zhí)法易導致行政專橫，行政執(zhí)法階段往往特別突出地表現(xiàn)出行政機關(guān)與行政相對人法律地位不對等的特征。為了平衡行政機關(guān)與行政相對人在執(zhí)法階段的地位，許多國家普遍以行政程序規(guī)范行政行為，從而保護公民權(quán)利，并擴大參與機制。在行政執(zhí)法階段，實現(xiàn)行政機關(guān)與行政相對人之間的平衡主要是通過現(xiàn)代行政程序來實現(xiàn)的?，F(xiàn)代行政程序的設(shè)立以民主和公正為宗旨，賦予了行政相對人知情權(quán)、辨論權(quán)、申請回避權(quán)、申請補救權(quán)等一系列程序性權(quán)利。公民可以借助現(xiàn)代行政程序來抗衡行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，并且能夠參與行政權(quán)的行使過程，從而從單純的行政客體變成了可以通過行政程序制約行政行為的主體，體現(xiàn)了程序上的公正性。從效率角度看，“對行政機關(guān)而言，遵守程序會耗費一定的時間和金錢，但如果這能減少行政機構(gòu)運轉(zhuǎn)中的摩擦也是值得的。因為程序促進了公正，減少了公眾怨苦，其作用是促進而非阻礙了效率。” [15]這樣便可以形成民主價值和效率價值有機統(tǒng)一的行政體制。公正和效率是矛盾的，又是統(tǒng)一的。從民主政治角度看，行政程序的平衡作用非常明顯，相對于單一的“管理論”而言有了很大進步，同時又克服了很可能導致效率降低的“控權(quán)論”的弱點。現(xiàn)代行政程序在保證公正的同時也保證了效率，其對行政機關(guān)的外部效果則明顯有利于實現(xiàn)政府與人民法律地位的平等。行政執(zhí)法程序如果做到了公正與效率的平衡，就既能保障人民權(quán)利，又能保障政府功能，從而使政府與人民地位的平等性得到進一步彰顯。