摘要: 基于風(fēng)險(xiǎn)評估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查是指，行政機(jī)關(guān)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)食品的類型以及風(fēng)險(xiǎn)食品的生產(chǎn)經(jīng)營者監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)食品的能力級(jí)別來確定調(diào)查等級(jí)和強(qiáng)度，從而實(shí)施相應(yīng)的行政調(diào)查。該項(xiàng)制度基本內(nèi)容包括3個(gè)方面：行政機(jī)關(guān)建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，確立風(fēng)險(xiǎn)食品類型；行政機(jī)關(guān)建構(gòu)食品生產(chǎn)經(jīng)營者防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系，對其予以分級(jí)；行政機(jī)關(guān)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)分值，確定行政調(diào)查等級(jí)。該項(xiàng)制度的合理性基礎(chǔ)在于：能夠確保行政機(jī)關(guān)行使裁量性的調(diào)查權(quán)力符合理性；能夠緩解行政調(diào)查執(zhí)法成本過高與執(zhí)法人力和物力短缺之間的矛盾；能夠較好平衡食品生產(chǎn)經(jīng)營者與消費(fèi)者之間的利益，確保社會(huì)福利最大化；在行政執(zhí)法資源既定條件下，有助于行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)最佳威懾目的。為了將該制度在全國范圍內(nèi)推廣，需要通過行政法來規(guī)范。行政法需要為行政機(jī)關(guān)、食品生產(chǎn)經(jīng)營者以及社會(huì)公眾等主體配置相應(yīng)的權(quán)利（職權(quán)）與義務(wù)（職責(zé)），特別是要規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營者以及社會(huì)公眾享有充分的正當(dāng)程序權(quán)利，以及行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序義務(wù)時(shí)需要承擔(dān)的法律責(zé)任。 關(guān)鍵詞: 風(fēng)險(xiǎn)評估；行政調(diào)查；食品安全；行政法
一、引言
經(jīng)驗(yàn)觀察表明，我國行政機(jī)關(guān)對食品安全風(fēng)險(xiǎn) [1]的檢查和調(diào)查往往陷入兩個(gè)極端：不作為與過度作為。前者表現(xiàn)為，行政機(jī)關(guān)怠于履行對食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)和銷售的風(fēng)險(xiǎn)食品的檢查和檢驗(yàn)職責(zé)。典型事件是：2008年9月的“三聚氰胺”毒奶粉事件，2012年白酒中的“塑化劑”事件；而典型制度形態(tài)則是“食品質(zhì)量免檢制度” [2]。后者則是指，行政機(jī)關(guān)過于頻繁、過于嚴(yán)厲地對食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)和銷售的風(fēng)險(xiǎn)食品作檢查和檢驗(yàn)。典型事件是：國家行政機(jī)關(guān)一年之內(nèi)對光明乳制品多達(dá)4000次的抽檢，被媒體譽(yù)為“抽死人” [3]；而典型制度形態(tài)是“嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)駐廠監(jiān)督制度” [4]。顯然，從行政法上而言，行政機(jī)關(guān)對食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的不作為或過度作為，都是不具有合法性的行政活動(dòng)。因?yàn)榍罢哂锌赡軐?dǎo)致廣大消費(fèi)者食用有毒和有害食品，致使生命和健康權(quán)受到不法侵害的后果，而后者有可能導(dǎo)致過度干擾企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)和行政執(zhí)法成本的后果。由于現(xiàn)代行政法的核心使命，始終是為行政活動(dòng)提供一種合法性的評價(jià)和理解框架 [5]?？梢?，不論從規(guī)范性角度，還是從描述性角度為行政機(jī)關(guān)實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查活動(dòng)同樣提供一種合法性理解框架，自然就是行政法內(nèi)在使命。基于該研究目標(biāo)，筆者提出如下假設(shè)：如果以風(fēng)險(xiǎn)評估理論作為重新設(shè)計(jì)我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查制度的原理，并通過行政法來規(guī)范化，那么就可以緩解行政機(jī)關(guān)所面臨的合法性危機(jī)。圍繞該假設(shè)，本文將從三方面來展開論述：一是基于風(fēng)險(xiǎn)評估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查的主要內(nèi)容；二是將風(fēng)險(xiǎn)評估作為食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查制度設(shè)計(jì)之合理性基礎(chǔ)；三是建構(gòu)基于風(fēng)險(xiǎn)評估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查之行政法制度。
二、基于風(fēng)險(xiǎn)評估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查之主要內(nèi)容
的確，在那些將“行政法作為一套由白底黑字的規(guī)定組成的獨(dú)立自足的規(guī)則體系加以研究” [6]的人看來，將運(yùn)用于行政管理等學(xué)科的風(fēng)險(xiǎn)評估原理引入到行政法上的行政調(diào)查制度之設(shè)計(jì)上來，似乎是一種自我貶低的做法。然而，有識(shí)之士已經(jīng)指出“這種行政法學(xué)極度的自我限制在今天已經(jīng)妨礙了其自身的發(fā)展，甚至成為桎梏” [7]?；谶@樣一種前提性的認(rèn)識(shí)，筆者嘗試?yán)闷渌麑W(xué)科的知識(shí)來破解當(dāng)前我國行政法界對食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查研究上的不如意境地，至少就該制度設(shè)計(jì)而言，打通行政法與其它學(xué)科之間的聯(lián)系。
從定義而言，基于風(fēng)險(xiǎn)評估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查是指，行政機(jī)關(guān)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)食品的類型以及風(fēng)險(xiǎn)食品的生產(chǎn)經(jīng)營者監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)食品的能力級(jí)別來確定調(diào)查等級(jí)和強(qiáng)度，從而實(shí)施相應(yīng)的行政調(diào)查。對此，有學(xué)者可能會(huì)提出疑義，既然行政機(jī)關(guān)是對風(fēng)險(xiǎn)食品作調(diào)查，那么在確立行政調(diào)查的等級(jí)和強(qiáng)度時(shí)只需要一項(xiàng)變量即可，也就是風(fēng)險(xiǎn)食品，為何還需要增加另一項(xiàng)變量，即風(fēng)險(xiǎn)食品的生產(chǎn)經(jīng)營者監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)食品的能力級(jí)別？這是因?yàn)殡m然風(fēng)險(xiǎn)食品潛在的生物性、化學(xué)性和物理性危害是客觀存在的，但不同的食品生產(chǎn)經(jīng)營者之間的生產(chǎn)與經(jīng)營條件、技術(shù)基礎(chǔ)和管理水平并不一致。就同一類型的風(fēng)險(xiǎn)食品而言，對于生產(chǎn)技術(shù)條件好的企業(yè)，則能夠生產(chǎn)出對人體不會(huì)產(chǎn)生危害的食品，對于行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾而言，此類食品就屬于低風(fēng)險(xiǎn)食品，無須作嚴(yán)格檢查；而對于生產(chǎn)技術(shù)條件差的企業(yè)，則將生產(chǎn)出對人體產(chǎn)生危害的食品，對于行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾而言，此類食品就屬于高風(fēng)險(xiǎn)食品，需要加以嚴(yán)格檢查，甚至予以禁止?？梢?，即便是在客觀上具有相同風(fēng)險(xiǎn)的食品，經(jīng)過不同生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)與加工之后，也將出現(xiàn)不同級(jí)別風(fēng)險(xiǎn)的食品，如果行政機(jī)關(guān)要對其予以調(diào)查，則需要區(qū)別對待。從內(nèi)容來看，基于風(fēng)險(xiǎn)評估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查主要包括如下3個(gè)方面。
（一）建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，確立風(fēng)險(xiǎn)食品類型
對食品作不同風(fēng)險(xiǎn)類型的區(qū)分，是經(jīng)由一整套科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系評價(jià)與衡量所完成。而食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)是指，選擇一系列屬性來描述一種食品安全風(fēng)險(xiǎn)前景，形成一種向量，其每一要素表達(dá)了后果的一個(gè)維度 [8]。對于食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的具體構(gòu)成項(xiàng)目，從我國一些地方省市實(shí)行的食品安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分實(shí)踐來看，顯得較為簡單和粗糙。比如，2009年12月張家港市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局開始實(shí)施的《江蘇省食品生產(chǎn)加工企業(yè)分類分級(jí)監(jiān)管規(guī)定實(shí)施總體框架（試行）》 [9]中以兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)——該種食品近年來發(fā)生質(zhì)量安全事故的頻率，生產(chǎn)與加工過程中是否容易發(fā)生添加違禁物質(zhì)等質(zhì)量安全問題——將生產(chǎn)和加工過程中的風(fēng)險(xiǎn)食品為三種類型 [10]。又如，2011年6月起浙江省技術(shù)監(jiān)督局開始實(shí)施的《浙江省食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評價(jià)與分類監(jiān)管準(zhǔn)則》 [11]對食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系作了與江蘇省類似的規(guī)定。
從依法以及科學(xué)角度來建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，則需要從三個(gè)層次來展開。首先需要考慮《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）對突發(fā)公共事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。因?yàn)楦鶕?jù)該法第2條規(guī)定，在我國，食品安全事件屬于公共衛(wèi)生突發(fā)事件類型。而該法第3條第1款規(guī)定，突發(fā)公共事件還包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備這一環(huán)節(jié)，而該環(huán)節(jié)主要就是指對突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防 [12]。結(jié)合這兩條規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防屬于突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防具體類型之一。由此，突發(fā)公共事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)對于建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系具有重要指引價(jià)值。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條第2款規(guī)定，突發(fā)公共事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是突發(fā)公共事件的社會(huì)危害程度、影響范圍等因素。具體由國務(wù)院或國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定?？梢?，“社會(huì)危害程度”和“影響范圍”可以作為建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的具體項(xiàng)目。而國務(wù)院發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》則規(guī)定，國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)、危害程度、涉及范圍對突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分等級(jí)?？梢姡撘?guī)定增加了一項(xiàng)指標(biāo)，即突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)。顯然，這一新增規(guī)定對于建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)也具有重要參考意義。這意味著食品安全風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)將成為建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的考慮因素。其次，需要分析《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）相關(guān)規(guī)定。該法第99條第2款在定義食品安全時(shí)，將危害分為急性、亞急性或者慢性三種。這是以危害后果產(chǎn)生的時(shí)間長短來劃分食品安全危害等級(jí)。這也可以作為建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系時(shí)所考慮因素。最后，需要總結(jié)目前我國一些地方行政機(jī)關(guān)對食品安全風(fēng)險(xiǎn)予以分級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，比如，根據(jù)上述江蘇省和浙江省規(guī)定，可以將食品安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率作為一項(xiàng)考慮因素。
上述分析其實(shí)表明，食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系構(gòu)成項(xiàng)本身還可以作等級(jí)上分類。就一級(jí)指標(biāo)項(xiàng)而言主要是3個(gè)子項(xiàng)：即食品安全風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)危害程度以及涉及范圍。在一級(jí)指標(biāo)下面還可以進(jìn)一步細(xì)分，從而形成二級(jí)指標(biāo)項(xiàng)，而對二級(jí)指標(biāo)中的某一項(xiàng)作細(xì)分，則可以形成三級(jí)指標(biāo)項(xiàng)，甚至四級(jí)指標(biāo)。比如，依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，可以將食品安全風(fēng)險(xiǎn)危害程度作進(jìn)一步分類，而《食品安全法》第99條第2款所規(guī)定的急性、亞急性或者慢性就是一種典型的分類。江蘇省依據(jù)該種食品近年來發(fā)生質(zhì)量安全事故的頻率作為建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)指標(biāo)，其實(shí)屬于作為一級(jí)指標(biāo)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)危害程度的下級(jí)指標(biāo)。又如，依據(jù)某一食品安全風(fēng)險(xiǎn)可能影響的地域范圍，可以對其作一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)、二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)和三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的分類。通常而言，可能在跨市州范圍內(nèi)對公眾健康造成影響的，屬于一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)；可能在市州范圍內(nèi)對公眾健康造成影響的，屬于二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)；可能在縣范圍內(nèi)對公眾健康造成影響的，屬于三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。再如，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，對食品安全風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)也可以作多種分類，例如，可見的與不可見的、暴露情況已知的與暴露情況未知的、舊的與新的、科學(xué)上已知的與科學(xué)上未知的以及消費(fèi)者自愿承擔(dān)的與消費(fèi)者被迫承擔(dān)的等等，像轉(zhuǎn)基因食品的風(fēng)險(xiǎn)就具有暴露情況未知的、科學(xué)上未知的以及新的等屬性，因而屬于風(fēng)險(xiǎn)程度較高的食品。
一般而言，食品安全風(fēng)險(xiǎn)一級(jí)指標(biāo)的3個(gè)子項(xiàng)之間有正相相關(guān)關(guān)系，比如，某一食品安全風(fēng)險(xiǎn)危害程度越大，往往意味著涉及范圍越廣，并且該食品安全風(fēng)險(xiǎn)的屬性具有暴露情況的未知性。但有時(shí)，也可能呈現(xiàn)相互抵消情況，比如，大米的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)通常是可知的，并為社會(huì)公眾所熟悉，因而僅從性質(zhì)上判斷，就屬于低風(fēng)險(xiǎn)食品，事實(shí)上我國一些行政機(jī)關(guān)就將大米作為低風(fēng)險(xiǎn)食品來對待。然而，如果某種具有有毒風(fēng)險(xiǎn)的大米，比如，含有重金屬鎘的大米，在全國幾個(gè)省銷售，那么就不能視為是低風(fēng)險(xiǎn)食品，而是高風(fēng)險(xiǎn)食品?？梢?，行政機(jī)關(guān)在依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)判斷不同食品安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要結(jié)合本地區(qū)生產(chǎn)、加工和銷售的食品的實(shí)際情況來確定；同時(shí)，對于一級(jí)指標(biāo)下的二級(jí)或三級(jí)指標(biāo)的設(shè)定，也需要根據(jù)本地區(qū)情況，進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，從而最終較為科學(xué)地給不同類型的風(fēng)險(xiǎn)食品分級(jí)。從實(shí)踐來看，我國一些地方行政機(jī)關(guān)通常將風(fēng)險(xiǎn)食品分為三級(jí)，即高風(fēng)險(xiǎn)食品、低風(fēng)險(xiǎn)食品和中風(fēng)險(xiǎn)食品 [13]。然而，從依法行政角度而言，行政機(jī)關(guān)對風(fēng)險(xiǎn)食品等級(jí)的劃分，依然需要依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定來進(jìn)行。由于該法第3條第2款將突發(fā)公共事件分為特別重大（Ⅰ級(jí)）、重大（Ⅱ級(jí)）、較大（Ⅲ級(jí)）和一般（Ⅳ級(jí)）四級(jí)，因而本區(qū)域的行政機(jī)關(guān)可以將該區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)食品分為4個(gè)等級(jí)，即特別重大風(fēng)險(xiǎn)食品、重大風(fēng)險(xiǎn)食品、較大風(fēng)險(xiǎn)食品和一般風(fēng)險(xiǎn)食品。至于哪些風(fēng)險(xiǎn)食品屬于何一種級(jí)別的風(fēng)險(xiǎn)，則需要依據(jù)前述風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)加以歸類。從一些省市實(shí)踐來看，通常將肉制品、乳制品、特殊膳食食品歸為重大以上風(fēng)險(xiǎn)食品；而將糧食加工品、食糖等歸為一般風(fēng)險(xiǎn)食品 [14]。顯然，這種歸類是比較科學(xué)的。
（二）建構(gòu)食品生產(chǎn)經(jīng)營者防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系，對其予以分級(jí)
根據(jù)《食品安全法》第2條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定，我國食品生產(chǎn)經(jīng)營者其實(shí)包括從事食品生產(chǎn)、加工、流通和餐飲服務(wù)的主體，由此，從理論而言，需要特定行政機(jī)關(guān)對本轄區(qū)內(nèi)所有從事食品生產(chǎn)、加工、流通和餐飲服務(wù)的主體建立防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系。然而，從實(shí)踐來看，目前我國行政機(jī)關(guān)主要對食品生產(chǎn)加工企業(yè)建立防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系。這一做法值得肯定。因?yàn)檫@類食品企業(yè)涉及風(fēng)險(xiǎn)食品的生產(chǎn)，或者所謂的“源頭”，是預(yù)防食品安全風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是風(fēng)險(xiǎn)食品主要制造者。由此，本文也主要對此類企業(yè)建立防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系，并予以分級(jí)。當(dāng)然，相關(guān)原理也可以適用于其他環(huán)節(jié)的食品企業(yè)。
那么如何建構(gòu)食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系？從實(shí)踐來看，江蘇省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局施行的《江蘇省食品生產(chǎn)加工企業(yè)分類分級(jí)分等監(jiān)管規(guī)定》建立了4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，即生產(chǎn)許可現(xiàn)場核查情況、落實(shí)質(zhì)量安全主體責(zé)任監(jiān)督檢查情況、食品檢驗(yàn)檢測情況以及行政處罰情況。其中，對第一個(gè)一級(jí)指標(biāo)還作了細(xì)分，分為15個(gè)二級(jí)指標(biāo)，36個(gè)三級(jí)指標(biāo)，并對每一個(gè)三級(jí)指標(biāo)規(guī)定了分值。比如，“標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況”屬于二級(jí)指標(biāo)，在該二級(jí)指標(biāo)下面，又分為2個(gè)三級(jí)指標(biāo)，即企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案與收錄執(zhí)行最新標(biāo)準(zhǔn)，并對這2個(gè)三級(jí)指標(biāo)賦值，分別是1分和3分，即如果該企業(yè)執(zhí)行了這2個(gè)三級(jí)指標(biāo)，可以獲得4分。而上海市實(shí)施的食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全分類分級(jí)管理制度，則建構(gòu)了2個(gè)一級(jí)指標(biāo)、17個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即ＱＳ [15]現(xiàn)場審查１０項(xiàng)必備條件以及食品生產(chǎn)加工日常監(jiān)管７大內(nèi)容。
顯然，江蘇省和上海市的經(jīng)驗(yàn)有許多可取之處，特別是從行政管理精細(xì)化角度對各項(xiàng)指標(biāo)作了分解，并對每一項(xiàng)指標(biāo)賦值。然而，從依法行政角度而言，行政機(jī)關(guān)在建構(gòu)食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)時(shí)也需要依據(jù)國家法律規(guī)定，否則，有可能增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。由此，依然需要從《食品安全法》以及《食品安全法實(shí)施條例》所授予行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)查的事項(xiàng)范圍出發(fā)來建構(gòu)企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)。
根據(jù)《食品安全法》第77條的規(guī)定，國家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)查的對象包括6類：（1）生產(chǎn)經(jīng)營場所；（2）生產(chǎn)經(jīng)營的食品；（3）有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料；（4）不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，違法使用的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品；（5）用于違法生產(chǎn)經(jīng)營或者被污染的工具、設(shè)備；（6）違法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的場所。其中，由于（2）與（4）項(xiàng)屬于對食品本身的調(diào)查，而（1）、（3）、（5）和（6）項(xiàng)則涉及對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)調(diào)查。由此，行政機(jī)關(guān)在建構(gòu)食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系時(shí)，需要圍繞后4項(xiàng)調(diào)查對象展開。此外，根據(jù)《食品安全法實(shí)施條例》第55條和第57條的規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者存在生產(chǎn)經(jīng)營條件發(fā)生變化，但未依照該條例第21條規(guī)定處理的；未依照該條例規(guī)定建立、執(zhí)行食品安全管理制度的；未依照該條例規(guī)定制定、實(shí)施生產(chǎn)過程控制要求，或者食品生產(chǎn)過程中有不符合控制要求的情形未依照規(guī)定采取整改措施的；未依照該條例規(guī)定記錄食品生產(chǎn)過程的安全管理情況并保存相關(guān)記錄的。行政機(jī)關(guān)有權(quán)對其作出行政處罰。由于，《食品安全法實(shí)施條例》的這些規(guī)定對于食品生產(chǎn)加工企業(yè)有效防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義，而根據(jù)我國行政法學(xué)界主流觀點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)查是其作出行政處罰等行政決定的前提或基礎(chǔ)性手段 [16]。因而，針對上述情況，行政機(jī)關(guān)也有權(quán)實(shí)施調(diào)查。由此，行政機(jī)關(guān)對食品生產(chǎn)加工企業(yè)的調(diào)查事項(xiàng)范圍將擴(kuò)大，諸如是否依法建立食品安全管理制度，是否依法制定、實(shí)施生產(chǎn)過程控制要求等。對這些調(diào)查事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)也有權(quán)建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范能力指標(biāo)。
可見，從依法行政角度而言，行政機(jī)關(guān)不能無限制地對食品生產(chǎn)加工企業(yè)建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范能力指標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)圍繞《食品安全法》及其實(shí)施條例為行政機(jī)關(guān)所設(shè)定的行政調(diào)查事項(xiàng)范圍來建構(gòu)。具體包括9項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)：（1）生產(chǎn)經(jīng)營場所；（2）有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料；（3）用于違法生產(chǎn)經(jīng)營或者被污染的工具、設(shè)備；（4）違法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的場所；（5）生產(chǎn)經(jīng)營條件；（6）建立和執(zhí)行食品安全管理制度；（7）制定和實(shí)施生產(chǎn)過程控制要求；（8）對不符合控制要求的情形的整改措施；（9）記錄食品生產(chǎn)過程的安全管理情況并保存相關(guān)記錄。從行政管理精細(xì)化角度而言，當(dāng)然可以對這9項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)作進(jìn)一步細(xì)化，從而形成三級(jí)，甚至四級(jí)指標(biāo)。比如，對于生產(chǎn)過程控制情況，可以細(xì)分為：廠區(qū)內(nèi)環(huán)境清潔衛(wèi)生狀況自查記錄、生產(chǎn)加工場所清潔衛(wèi)生狀況自查記錄、產(chǎn)品投料記錄、現(xiàn)場人員衛(wèi)生防護(hù)情況、生產(chǎn)人流與物流交叉污染情況等二級(jí)指標(biāo)。
的確，如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法科學(xué)地對食品生產(chǎn)加工企業(yè)建構(gòu)了防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系，那么對本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)的能力予以分級(jí)就是水到渠成之事了。從實(shí)踐來看，一些省市根據(jù)自身所設(shè)計(jì)的評價(jià)方法，有對食品生產(chǎn)加工企業(yè)分為三級(jí)的，也有分為四級(jí)的。比如，上海市質(zhì)量監(jiān)督局規(guī)定，如果對食品生產(chǎn)加工企業(yè)的現(xiàn)場審查與日常監(jiān)管評價(jià)均為“良好”的，則為Ａ級(jí)；一個(gè)評為“良好”、一個(gè)評為“一般”的，則為Ｂ級(jí)；均為“一般”的，則為Ｃ級(jí)；而日常監(jiān)管評為“差”的，則為Ｄ級(jí) [17]。而蘇州市質(zhì)量監(jiān)督局根據(jù)對食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范食品安全年風(fēng)險(xiǎn)能力的評估將其分為A、B和C 3個(gè)等級(jí) [18]。然而，從實(shí)際效果來看，不同省市對企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力作出類型不同的級(jí)別認(rèn)定，容易誤導(dǎo)社會(huì)公眾，比如，蘇州市的C級(jí)企業(yè)在蘇州市屬于防范風(fēng)險(xiǎn)能力最低級(jí)的企業(yè)，但在上海市卻是D級(jí)企業(yè)。
可見，從未來行政法科學(xué)發(fā)展而言，有必要統(tǒng)一規(guī)定級(jí)別表述。在此，依據(jù)前文所建構(gòu)的9項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，對不同企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力予以分級(jí)。具體步驟是：行政機(jī)關(guān)首先要確定總分值，比如，100分。隨后，對一級(jí)指標(biāo)以及相應(yīng)一級(jí)指標(biāo)下的二級(jí)指標(biāo)，予以賦值。對于賦值權(quán)重，行政機(jī)關(guān)需要根據(jù)該指標(biāo)在判斷該食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力中的作用來確定，比如，作為一級(jí)指標(biāo)的制定和實(shí)施生產(chǎn)過程控制項(xiàng)下的兩個(gè)2級(jí)指標(biāo)：設(shè)備與設(shè)施運(yùn)行情況和生產(chǎn)加工過程關(guān)鍵控制點(diǎn)的控制記錄，就權(quán)重而言，后者顯然高于前者；最后，通過檢查食品生產(chǎn)加工企業(yè)是否達(dá)到符合規(guī)定的指標(biāo)來計(jì)算出其總體得分。根據(jù)總體得分情況，對企業(yè)予以分級(jí)。就對企業(yè)的分級(jí)等次而言，則應(yīng)當(dāng)與風(fēng)險(xiǎn)食品的分級(jí)等次相一致，即4個(gè)級(jí)別：一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)。
