財政是國家治理的重要支柱

實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，也自然要筑牢其重要的支柱。財政即是國家治理的重要支柱，因為在構(gòu)成現(xiàn)代國家治理體系的諸種要素中，財政幾乎是最重要的一種要素。

第一，縱觀世界各國政府所履行的職能，盡管項目繁多，表現(xiàn)各異，但從大類分，無非是“事”和“錢”兩方面。前者主要涉及行政事務(wù)，后者主要指財政事務(wù)。與之相適應(yīng)，國家治理的實現(xiàn)線索，無非位于兩個層面：事權(quán)與財權(quán)的界定和支出責任與財力的配置。只有各級政府和各個政府職能部門的事權(quán)與財權(quán)界定清楚了，各級政府和各個政府職能部門的支出責任和財力配置妥當了，各項政府職能的履行才可能落到實處，國家治理的相關(guān)活動才可能運行順暢。無論是就政府職能歸類的“事”和“錢”的兩個方面事務(wù)而言，還是就國家治理實現(xiàn)的“事權(quán)與財權(quán)”“支出責任與財力”的兩個層面線索而論，財政都是不可多得的重要支柱。

第二，無論從哪個角度看，在全面深化改革的系統(tǒng)部署中，加快轉(zhuǎn)變政府職能都是一場硬仗，也是一塊最難啃的骨頭。而在這方面，我們實際面臨著從“事”入手還是由“錢”入手來轉(zhuǎn)變政府職能兩種選擇。相對于各級政府之間和各個政府部門之間的權(quán)力歸屬和利益分配關(guān)系而言，有關(guān)“事”的方面即行政管理體制的調(diào)整，對其的觸動是直接的、正面的，有關(guān)“錢”的方面即財稅管理體制的調(diào)整，對其的觸動則是間接的、迂回的。顯然，前者實施的難度較大，遇到的阻力因素較多。后者實施的難度和阻力通常弱于前者。以財稅體制改革為突破口，順勢而上，顯然有助于迂回地逼近政府職能格局的調(diào)整目標。這意味著，財稅體制改革不僅應(yīng)當作為全面深化改革的重要支柱，而且也應(yīng)當成為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要支柱。

第三，在現(xiàn)代社會的國家治理體系框架中，政府預(yù)算絕對是一個重要載體。通過政府預(yù)算治理國家，更是迄今可以觀察到的有關(guān)現(xiàn)代國家治理活動的一個基本軌跡。作為政府財政收支安排的一個基本計劃，政府預(yù)算反映和規(guī)定了政府在預(yù)算年度內(nèi)的工作或活動范圍、方向和重點。通過政府預(yù)算，我們可以了解政府的工作，透視國家治理的活動；作為各級人民代表大會審批的一個重要文件，政府預(yù)算還是人大代表和全體人民監(jiān)督政府收支運作的途徑和窗口。通過政府預(yù)算，我們可以評價政府收支運作的成本，考核國家治理工作或活動的績效；作為必須經(jīng)過各級人民代表大會審批才能生效的一部具有法律效力的文件，政府預(yù)算也是控制政府支出規(guī)模的一個有效手段。通過政府預(yù)算，我們可以形成對政府支出規(guī)模和國家治理活動成本的有效控制。

　以現(xiàn)代財政制度的建立，筑牢國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

上述分析，不過是作為國家治理的財政基礎(chǔ)和財政支柱所具有的功能和所能發(fā)揮的作用的一個縮影。進一步分析還可以看到，在全面深化改革的背景下，國家治理所涉及的范圍已全面覆蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各個領(lǐng)域。實現(xiàn)“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標，也就意味著要全面推進社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)。

以如此的視角認識十八屆三中全會所做出的全面深化改革的系統(tǒng)部署，便會發(fā)現(xiàn)，無論是緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革，還是緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，也無論是緊緊圍繞建設(shè)社會主義核心價值體系、社會主義文化強國深化文化體制改革，還是緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，亦無論是緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，還是緊緊圍繞提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革，都離不開財政收支規(guī)范化運行的基礎(chǔ)和支撐。

這啟示我們，在當前這一場全面深化改革的重大戰(zhàn)役中，深化財稅體制改革可能是最為關(guān)鍵的一仗。深化財稅體制改革的主要著眼點，可以也應(yīng)當放在建立與現(xiàn)代國家治理體系和治理能力相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度上。正因為如此，十八屆三中全會才會作出“科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”的重要判斷。

可以由此確立的行動路線是，瞄準建立現(xiàn)代財政制度這一基本目標，通過完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、提高效率以及改進預(yù)算制度、建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度、發(fā)揮中央和地方兩個積極性等一系列重大改革，為全面實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化筑牢財政基礎(chǔ)和財政支柱。

（作者系中國社科院學部委員、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長）