發(fā)達國家有關產(chǎn)能過剩的退出政策措施

——實施回購

回購主要是指政府、非政府組織或者某些企業(yè)將過剩行業(yè)里的多余設備、基礎設施或者某些企業(yè)全部買下來，不再進行生產(chǎn)，從而達到降低產(chǎn)能的作用。這種方式通常適用農(nóng)牧漁業(yè)以及造船業(yè)，美國、歐盟、澳大利亞、日本等國都曾經(jīng)采用過這種措施。

回購的實施方式通常有三種。第一種是政府直接出資進行回購，并由政府部門實施。美國、英國和澳大利亞都曾經(jīng)在漁業(yè)產(chǎn)能過剩、自然資源不能持續(xù)的情況下由政府直接出資回購多余的漁船。第二種是由行業(yè)組織或者非政府組織來實施回購，政府提供部分補貼或者優(yōu)惠貸款。美國和日本在漁業(yè)產(chǎn)能過剩時也實施過這種措施。日本造船業(yè)產(chǎn)能過剩時主要通過國家提供資金，由行業(yè)協(xié)會來實施回購降低造船能力。第三種是由行業(yè)內(nèi)的某些企業(yè)家設立基金實施這種回購。冰島、愛爾蘭、蘇格蘭和挪威的漁業(yè)都曾經(jīng)發(fā)生過這種情況。企業(yè)家自行設立基金進行回購的例子發(fā)生在漁業(yè)領域，主要目的是保護野生資源可持續(xù)利用從而維護行業(yè)長遠利益。回購的價格由四種方式來確定：拍賣、固定價格、一對一協(xié)商或者第三方估價。

回購實施前國家通常會有相關的退出計劃。該計劃通常由行業(yè)主管部門制定在和行業(yè)協(xié)會密切溝通的基礎上　，主要測算為化解產(chǎn)能過剩有多少設施或者企業(yè)需要回購，可能需要有多少資金配合，回購由什么部門實施，以及回購后的企業(yè)或者設施如何處理等。

澳大利亞等國在進行船業(yè)設備回購的同時，實施與回購相關的配套措施。一是為上岸漁民提供商業(yè)建議、新創(chuàng)業(yè)資金補貼或者優(yōu)惠貸款；二是為漁業(yè)公司提供人員安置資金，為其順利解決職工賠償?shù)葐栴}提供幫助。

——推動兼并重組

許多國家在國內(nèi)發(fā)生產(chǎn)能過剩時通常推行兼并重組，通過行業(yè)大洗牌調(diào)整結(jié)構(gòu)，從而達到減少供給數(shù)量、提高供給質(zhì)量的目的。推行兼并重組的原因：一是減少產(chǎn)能存量和調(diào)整結(jié)構(gòu)，通過兼并手段對新企業(yè)產(chǎn)能進行重新調(diào)整，淘汰掉落后產(chǎn)能以及重復投資的設備，從而達到部分企業(yè)或產(chǎn)能退出目的；二是控制增量，從行業(yè)長期發(fā)展看，提高行業(yè)集中度有利于市場有序競爭，減少重復投資，抑制新增產(chǎn)能；三是行業(yè)集中后有利于實施限產(chǎn)計劃，限產(chǎn)措施不改變現(xiàn)有存量，是短時期內(nèi)解決周期性產(chǎn)能過剩的最好辦法。

日本政府在20世紀70年代和80年代后期經(jīng)歷兩次造船行業(yè)大蕭條時期，大力推動行業(yè)兼并重組來削減過剩產(chǎn)能。70年代通過兼并重組削減了造船業(yè)35%的過剩產(chǎn)能，在淘汰落后產(chǎn)能的同時，通過設備自動化等措施，提升了日本造船行業(yè)的國際競爭力。1986年重組對象是建造5000萬噸以上的船舶制造廠，通過合并、系列化和業(yè)務合作等形式，將原來的21家企業(yè)減少為8家企業(yè)集團，同時削減了20%的過剩產(chǎn)能。

韓國在20世紀80年代也出現(xiàn)了嚴重的產(chǎn)能過剩問題，為實現(xiàn)專業(yè)化帶來的規(guī)模經(jīng)濟效應，韓國大力整頓經(jīng)營不良企業(yè)，并進行企業(yè)間的合并分三個階段進行　。在調(diào)整過程中，韓國政府對投資重組企業(yè)和并購企業(yè)提供大規(guī)模資金支持。

1992年歐盟為了消除農(nóng)業(yè)過剩產(chǎn)能，除了采取休耕、價格補貼外，還對農(nóng)地進行了重新整合，從而實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，提高了生產(chǎn)效率。

在鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過剩時，美日歐以及澳大利亞等OECD成員國也采取了兼并重組措施，以化解產(chǎn)能過剩。此外，這些國家在漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、紡織、造船、鋼鐵等多個領域都使用過限產(chǎn)措施。具體運作辦法是：成立由企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、自治體、政府等相關利益方組成的協(xié)調(diào)機構(gòu)，該機構(gòu)可以是臨時性的也可以是長期性的組織，主要負責制定和落實限產(chǎn)計劃、業(yè)務轉(zhuǎn)型指導等；政府對協(xié)調(diào)組織和協(xié)調(diào)活動給予補貼。目的是通過行業(yè)自律行為解決周期性產(chǎn)能過剩問題，也就是因暫時的需求不足而造成的產(chǎn)能過剩問題。

——促進產(chǎn)能海外轉(zhuǎn)移

將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移國外也是化解國內(nèi)產(chǎn)能過剩的有效辦法之一。所謂的產(chǎn)能轉(zhuǎn)移是指將國內(nèi)過剩產(chǎn)能行業(yè)的產(chǎn)品或產(chǎn)能出口或轉(zhuǎn)移到海外，從而消除或者緩解國內(nèi)的產(chǎn)能過剩狀況。OECD資料顯示，汽車行業(yè)在這方面的表現(xiàn)尤為突出。汽車行業(yè)產(chǎn)能過剩時，OECD國家最常采用兩類方法。一類是促進消費，通過財政補貼或者稅收優(yōu)惠促進消費者更換新車或者購買具有新技術特征的車；另一類方法就是產(chǎn)品及產(chǎn)能出口。美國、日本、德國在本國的汽車行業(yè)產(chǎn)能過剩時都嘗試推動產(chǎn)品出口以及在國外建廠將產(chǎn)能向國外轉(zhuǎn)移。

日本和韓國很注重通過產(chǎn)品或產(chǎn)能的海外轉(zhuǎn)移化解國內(nèi)的產(chǎn)能過剩。如20世紀90年代，日本造船業(yè)陷入第三次大蕭條，為了應對全球化競爭，在進一步提高行業(yè)集中度的同時，采取加快海外生產(chǎn)的措施。為此，日本設立了專門對外貿(mào)易投資服務機構(gòu)，全方位地幫助企業(yè)“走出去”。如設立了負責貿(mào)易投資服務的日本貿(mào)易振興機構(gòu)、解決貿(mào)易和投資風險的日本貿(mào)易保險，還有負責海外投融資的國際協(xié)力銀行等，以上三個機構(gòu)均為政府授權(quán)或出資。此外，還利用政府開發(fā)援助項目ODA　，與當?shù)卣⒘己藐P系，幫助大批日本企業(yè)進行海外投資和貿(mào)易。

但值得注意的是，有些行業(yè)將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移國外并非容易之舉。如鋼鐵行業(yè)的高爐生產(chǎn)，由于高爐建設投資高、回收周期長達15年、基礎設施配套要求高等特點，很難輕易將過剩設備轉(zhuǎn)移到海外生產(chǎn)，只有依靠產(chǎn)品出口來化解過剩產(chǎn)能，如在海外延伸業(yè)務鏈發(fā)展精加工或擴大鋼鐵產(chǎn)品在海外的銷售等。

——對過剩設備處理實施稅收優(yōu)惠

日本對廢棄過剩設備實施優(yōu)惠政策。如1999年10月實施了《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》（簡稱“產(chǎn)業(yè)再生法”），它是臨時措施法。主動處理過剩設備的企業(yè)廢棄超過企業(yè)總資產(chǎn)5%的設備　，經(jīng)有關政府部門審核，可以享受稅收優(yōu)惠政策。主要內(nèi)容是：企業(yè)可以從次年度起減少納稅額，可以在5—7年內(nèi)從企業(yè)收益中抵扣掉廢棄設備的損失費；或者企業(yè)可以選擇從上一年度繳納的法人稅中返還部分設備損失費。這些措施雖然在過去也曾實施過，但沒有產(chǎn)業(yè)再生法實施的政策優(yōu)惠力度大。另外，在內(nèi)閣府下設立了產(chǎn)業(yè)再生機構(gòu)。除了一些公共法律，針對特殊產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，日本還出臺了相關產(chǎn)業(yè)臨時法來應對。

——市場化退出機制

除了上述有較強政策性的退出機制外，對于一般行業(yè)或企業(yè)來說，主要通過企業(yè)自行注銷、進入破產(chǎn)程序以及資本退出機制等市場化退出機制讓市場主體進行自身調(diào)整，將可能過剩的產(chǎn)能淘汰或者轉(zhuǎn)移。發(fā)達國家一直沿著降低注銷成本、完善破產(chǎn)程序以及建立資本多渠道退出機制等方向，幫助企業(yè)順利退出，加快產(chǎn)業(yè)的新陳代謝。

日本通過不斷完善破產(chǎn)法來便于企業(yè)退出。在日本，一般企業(yè)的退出主要依據(jù)《破產(chǎn)法》，2005年日本實施了新的破產(chǎn)法，使得企業(yè)破產(chǎn)的程序更加簡單，企業(yè)退出更加容易。此外，美日歐等國多設有個人破產(chǎn)制度。個人破產(chǎn)制度可以保護企業(yè)主在企業(yè)破產(chǎn)時仍能保障自己相對體面的生活，很大程度上可以消除私有企業(yè)主申請破產(chǎn)的后顧之憂。如日本為了保障中小企業(yè)經(jīng)營主經(jīng)營的安全，設立以行業(yè)或地域為單位的互助共濟性質(zhì)的保險制度，企業(yè)每年按照一定比例繳納安全保險金，企業(yè)破產(chǎn)時企業(yè)主可以領取一定費用，來保證其家庭的日常生活。

為了使日本企業(yè)更順利地實施業(yè)務整合，日本在產(chǎn)業(yè)再生法中還制定了支持措施。首先，簡化公司分立手續(xù)，在《商法》中設立特別措施，承認具有認定資格的會計師、審計師、律師出具的企業(yè)資產(chǎn)評估結(jié)果，使公司分立手續(xù)由過去的3個月至1年縮短到1個月；其次，制定業(yè)務轉(zhuǎn)讓便利化制度，規(guī)定大企業(yè)收購資產(chǎn)不足本公司總資產(chǎn)5%的小企業(yè)，不需要股東大會的特別決議等；第三，擴大員工持股范圍，允許子公司的股東或員工持有母公司股份；第四，金融機構(gòu)所持企業(yè)債務可以股權(quán)化，即債轉(zhuǎn)股；第五，對設立公司、增資、合并等登記稅實行減半等。但是，享受以上政策需要主管部門的認定，并規(guī)定股東資本收益率必須在計劃實施的三年內(nèi)達到增長2%的目標。

國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所“產(chǎn)能過剩背景下如何建立和完善企業(yè)退出政策體系研究”課題組

課題組成員：李志能 王繼承 馬淑萍 范保群

亓長東 王懷宇 周燕 朱鴻鳴

執(zhí)筆：王懷宇 馬淑萍