三、晚期城市化階段的住房問題與政策干預(yù)

在巴西晚期城市化階段，“三座大山”陰影仍然未能根本消除，住房政策失靈現(xiàn)象依然存在，而以貧民區(qū)為代表的城市住房問題則曠日持久。

(一)城市化的晚期階段及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況

吊詭的是，在巴西，軍政府往往被認(rèn)為是民主的“最后依靠”和解決任何困難問題的“終極武器”。1964-1985年是軍政府執(zhí)政時(shí)期，確實(shí)在政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得了一定的成就(如1967-1973年的“經(jīng)濟(jì)奇跡”)，但其大土地所有制、嚴(yán)重的腐敗、裙帶主義和國(guó)際的依賴與操縱卻依然存在，而失業(yè)也較為突出。并且，巴西軍政府也缺乏實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的充分能力；1980年代軍政府在國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理上陷入一片混亂。而新接手的民主政府面對(duì)的又是一個(gè)爛攤子，而不得不接受國(guó)際貨幣基金組織的“指導(dǎo)”，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行“全面改造”。

在城市化上，在軍政府領(lǐng)導(dǎo)的前期，由于工業(yè)化的發(fā)展，巴西城市化和鄉(xiāng)城移民的遷入尤其迅速。據(jù)巴西的歷來人口普查數(shù)據(jù)，1980年巴西城市化水平已達(dá)到67.4％；到1985年城市化已經(jīng)超過70%(約為71%)，超出拉美平均水平。(27)1991年巴西城市化水平達(dá)到75.95%(28)；2000年和2010年則分別達(dá)到81.2%和84.36%。由于1985-1991年間城市化提升水平甚至要比前一個(gè)5年還高，本文將1967-1991年當(dāng)成巴西的晚期城市化階段。當(dāng)然，眾所周知，這一時(shí)期(特別是80年代后)巴西城市的過度城市化和非充分就業(yè)仍然很突出。

(二)晚期城市化階段的住房問題和政策干預(yù)

在晚期城市化階段，即使巴西軍政府實(shí)施了強(qiáng)有力的政治穩(wěn)定和努力推動(dòng)工業(yè)化，并也采取了以“全國(guó)住房銀行”項(xiàng)目為主的全國(guó)性住房社會(huì)政策干預(yù)，但最終卻還是失敗了。

1.軍政府“全國(guó)住房銀行”項(xiàng)目

在軍政府之前，巴西已經(jīng)有了部分的公共住房建設(shè)和住房保障措施。但真正大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，卻始于軍政府時(shí)期的“全國(guó)住房銀行”項(xiàng)目。

“全國(guó)住房銀行”成立于1966年，其目的是自有住房，以“人人都有私人住房”為目標(biāo)。目標(biāo)是為了解決既有的800萬住房赤字和每年新增5000套的問題。要克服住房短缺，全國(guó)住房銀行所需要獲得的投資基金高達(dá)GNP的6%，總投資估計(jì)達(dá)到了40億美元(29)。其主要的資金來源有三個(gè)：(1)由雇主替員工支付的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，它用于支持全國(guó)住房銀行對(duì)社會(huì)住房的資助；(2)志愿支付儲(chǔ)蓄，由SBPE機(jī)構(gòu)(銀行、建筑協(xié)會(huì)、儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì))使用；(3)住房抵押貸款支付減免而產(chǎn)生的利潤(rùn)。(30)

巴西全國(guó)住房銀行項(xiàng)目包括四個(gè)發(fā)展階段(31)：

(1)1964-1967年是項(xiàng)目的培育和創(chuàng)建時(shí)期，包括建立這一機(jī)構(gòu)，以及與之相配套的老年保障津貼(1966年)和儲(chǔ)蓄與貸款系統(tǒng)(1967年)。

(2)1967-1971年是業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型時(shí)期。全國(guó)住房銀行對(duì)面向高工資群體的項(xiàng)目實(shí)施優(yōu)先資助；基礎(chǔ)設(shè)施投資尤其得到重視。住房抵押貸款得以發(fā)展，并將資源轉(zhuǎn)化到私人部門手中。債務(wù)和支付模式也得到了改變，建立了工資等價(jià)模式和工資變動(dòng)補(bǔ)償金。不過，由于各種問題，全國(guó)住房銀行成了社會(huì)抨擊的目標(biāo)。

(3)1971-1978年是成為二線銀行的時(shí)期。全國(guó)住房銀行不再提供直接貸款，而是讓私人機(jī)構(gòu)來承擔(dān)直接的運(yùn)營(yíng)責(zé)任。結(jié)果，其行動(dòng)風(fēng)格越來越像城市開發(fā)銀行。另一方面，在住房方面，1973年“大眾住房規(guī)劃”項(xiàng)目試圖將所有1～3倍最低工資者在10年內(nèi)變成業(yè)主，并為此創(chuàng)造了1975年“場(chǎng)地與服務(wù)”項(xiàng)目，并為此而提供了減稅刺激。

(4)1979年之后是重大變革時(shí)期。它成為窮人住房合法化運(yùn)動(dòng)的組成部分，具體措施包括推動(dòng)法維拉升級(jí)、支持公司資助雇員的PROHEM項(xiàng)目、發(fā)展全國(guó)農(nóng)村住房計(jì)劃以及傾聽服務(wù)對(duì)象的需求等(32)。但因經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這些變革并未達(dá)到目標(biāo)(33)。

2.“全國(guó)住房銀行”的失敗

通過全國(guó)住房銀行系統(tǒng)，軍政府在20年共建設(shè)了約500萬套新住房，平均每年為40萬套住房和公寓提供貸款(34)。但巴西城市人口增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這一水平。因此，全國(guó)住房銀行住房供應(yīng)水平是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。實(shí)際上，聯(lián)合國(guó)報(bào)告指出，1964-1986年間巴西75%的住房是通過自建房方式建造的。(35)

在1980年代開始的金融危機(jī)中，全國(guó)住房銀行的所有組成部分都遭受嚴(yán)重的危機(jī)。由于失業(yè)率上升和收入下降，工人提取了“儲(chǔ)蓄與貸款系統(tǒng)”的儲(chǔ)蓄，而抵押貸款持有人受損。菲格雷多政府錯(cuò)誤的政策設(shè)計(jì)則使項(xiàng)目的系統(tǒng)危機(jī)在1984年前繼續(xù)加深，并且最終失靈。(36)

到軍政府晚期，巴西貧民區(qū)數(shù)量反而激增了。在里約熱內(nèi)盧，1980-1990年新增的法維拉數(shù)量增加到105個(gè)，是有史以來增加數(shù)量最多的10年。1995年整個(gè)里約熱內(nèi)盧共有525個(gè)法維拉，時(shí)間最長(zhǎng)的已經(jīng)有近百年歷史。(37)再一次地，貧民區(qū)帶來了數(shù)不勝數(shù)的暴力。1990年代末期巴西城市暴力犯罪達(dá)到警戒水平。它降低了城市中心的生活質(zhì)量，導(dǎo)致了巨大的經(jīng)濟(jì)損失；大城市人口害怕公共場(chǎng)所；而私人保安則超出了警察力量。(38)

1985年后，薩利政府試圖一勞永逸地解決全國(guó)住房銀行的遺留問題，即關(guān)閉全國(guó)住房銀行這一頭號(hào)公共住房系統(tǒng)支柱，而代之以新的執(zhí)行計(jì)劃。但效果很差，只完成了任務(wù)量的40%。在惡性通脹面前，政府變得無能為力。而在整個(gè)90年代，巴西住房政策可以視為對(duì)以前的住房政策失靈的反應(yīng)。(39)對(duì)通脹的恐懼、經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定、較高的貸款利率、政府的不尊重合同以及利益糾紛下房地產(chǎn)貸款合同的大量違約現(xiàn)象，使住房政策的重新啟動(dòng)面臨重重問題。(40)1985年后，拆遷和驅(qū)逐政策開始得到停止，以自建房和低標(biāo)準(zhǔn)住房為主的法維拉甚至得到鼓勵(lì)。但在實(shí)踐中，過高的登記費(fèi)用限制了人們的正規(guī)化的努力；大量土地還沒有得到法律的確認(rèn)；貧民區(qū)居民仍然被視為“二等市民”，而不被賦予城市基本設(shè)施和法律權(quán)利，并使之易于為政治力量所操縱(41)；驅(qū)逐的陰影也還存在，如為舉辦2014年世界杯而進(jìn)行的大規(guī)模拆遷工作。

總之，在1967-1991年間，乃至后城市化階段，巴西“三座大山”傳統(tǒng)仍然存在，住房社會(huì)政策干預(yù)對(duì)分裂性功能主義規(guī)則的運(yùn)用還進(jìn)一步發(fā)展，失靈依然嚴(yán)重。這樣，到其城市化完成之時(shí)，非正規(guī)住房問題和貧民區(qū)問題還很嚴(yán)重。到21世紀(jì)初，巴西還缺少700萬套住房。(42)不過，巴西城市貧民區(qū)人口比重從1990年的36. 7%穩(wěn)步下降到2007年的28%(43)，雖然其根除卻還有待時(shí)日。