提 要

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)，對(duì)財(cái)政改革明確提出，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率、建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性，改進(jìn)預(yù)算管理制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。這些要求包含豐富的內(nèi)容，也關(guān)聯(lián)一系列改革中的攻堅(jiān)克難與協(xié)調(diào)配套問(wèn)題，是服務(wù)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化、讓統(tǒng)一市場(chǎng)對(duì)資源配置優(yōu)化發(fā)揮決定性作用、促進(jìn)社會(huì)公平和實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度建設(shè)的——一句話，是服務(wù)和支撐改革全局的。我們亟須結(jié)合十八屆三中全會(huì)后的整體改革設(shè)計(jì)思路，把財(cái)政服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的任務(wù)，落實(shí)到一套以“現(xiàn)代性”為取向的“路線圖與時(shí)間表”上。

我國(guó)財(cái)稅改革已在歷經(jīng)30多年推進(jìn)、深化的基礎(chǔ)上做出了新一輪改革的重要鋪墊：“營(yíng)改增”改革擴(kuò)大范圍，今年8月1日之后按上海“1+6”方案框架覆蓋全國(guó)，并將適時(shí)擴(kuò)大行業(yè)覆蓋面，已形成“倒逼”通盤(pán)財(cái)稅體制安排，進(jìn)而深化利益關(guān)系格局重構(gòu)之勢(shì)。由“營(yíng)改增”而來(lái)的直接現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是：把原歸地方掌握的財(cái)源中唯一大宗財(cái)源——營(yíng)業(yè)稅，改為按現(xiàn)體制75%要?dú)w中央(每年的增量中則有70%歸中央)的增值稅，地方政府今后的主力財(cái)源是什么?怎樣貫徹實(shí)施“十八大”明確提出的“構(gòu)建地方稅體系”和“加快改革財(cái)稅體制”的任務(wù)?處理這一重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題牽一發(fā)而動(dòng)全身，勢(shì)必歸結(jié)為推進(jìn)新一輪旨在“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的財(cái)政改革與全局改革的方案設(shè)計(jì)與操作問(wèn)題。

顯然，“現(xiàn)代財(cái)政制度”的建立，是匹配于我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代社會(huì)的“偉大民族復(fù)興”宏偉藍(lán)圖的，我們亟須結(jié)合十八屆三中全會(huì)后的整體改革設(shè)計(jì)思路，把財(cái)政服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的任務(wù)，落實(shí)到一套以“現(xiàn)代性”為取向的“路線圖與時(shí)間表”上，相關(guān)的要點(diǎn)，至少涉及以下幾方面的認(rèn)識(shí)：

首先，必須充分肯定我國(guó)于1994年推出的“分稅制”配套改革基本制度成果，并加以鞏固和提升。1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻(xiàn)在于：“三位一體”地規(guī)范政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民關(guān)系，從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，絕非所謂“重啟集權(quán)時(shí)代”之舉。分稅制內(nèi)洽于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，是鄧小平南方談話和黨中央確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式后，現(xiàn)實(shí)地構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)“三步走”現(xiàn)代化戰(zhàn)略的必然選擇，堅(jiān)持深化分稅制改革必須堅(jiān)定不移，使之在統(tǒng)一市場(chǎng)中橫向到邊、縱向到底地全覆蓋。近年來(lái)批評(píng)之聲不絕于耳的“地方隱性負(fù)債”、“土地財(cái)政”、“基層財(cái)政困難”等問(wèn)題，其產(chǎn)生的根源絕不是分稅制，而恰恰是由于我國(guó)省以下財(cái)政體制至今遲遲不能真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，實(shí)際上是五花八門(mén)、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩還較濃厚的分成制與包干制。正是這種不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式的分成制和包干制等，造成了上述種種為人詬病的問(wèn)題。所以，在大思路上，要以分稅制在省以下的實(shí)際貫徹落實(shí)為重點(diǎn)，設(shè)計(jì)可行的深化改革方案。

其次，完整、準(zhǔn)確地理解分稅制所應(yīng)澄清的幾個(gè)重要認(rèn)識(shí)：一是分稅制的邏輯起點(diǎn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式取向下政府的職能定位和從立法機(jī)關(guān)(我國(guó)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——人民代表大會(huì))所獲得的收支權(quán)，所以“完善立法”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌中必須高度重視、正確把握的動(dòng)態(tài)過(guò)程;二是政府事權(quán)范圍事關(guān)正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系、讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性的資源配置作用這一核心問(wèn)題，對(duì)政府收入規(guī)模(廣義宏觀稅負(fù))起著大前提的作用，所以，合理明確各級(jí)政府的事權(quán)劃分，是深化分稅制改革中制度設(shè)計(jì)和全程優(yōu)化的始發(fā)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，要使事權(quán)明晰合理落實(shí)到各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任的“明細(xì)單”，即支出規(guī)范化、制度化的分工合作方案;三是廣義稅基收入劃分主要取決于稅種的屬性與特點(diǎn)，且要求地區(qū)間稅基配置框架大致規(guī)范一律，但各地實(shí)際稅收豐度必然高低不一，客觀存在財(cái)政收入的“地區(qū)間橫向不均衡”，所以，在穩(wěn)定現(xiàn)階段宏觀稅負(fù)大致水平的同時(shí)，要在稅制改革中積極構(gòu)建和完善地方稅體系和復(fù)合稅制，形成各級(jí)政府組織收入的規(guī)范化支撐框架;四是因收入與支出二者在政府間劃分遵循不同原則，各地稅收豐度和供給品成本又必然不同，中央本級(jí)、地方本級(jí)必不可能各自收支平衡，客觀上需要以基于“中央地方縱向不均衡”的自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)“地區(qū)間橫向不均衡”;五是財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)和財(cái)力與支出責(zé)任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者屬遞進(jìn)關(guān)系而非平行關(guān)系，較適當(dāng)?shù)?ldquo;中央地方財(cái)力占比”是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)制度安排各環(huán)節(jié)后自然生成的。中央、地方“兩個(gè)積極性”的充分合理發(fā)揮，需要以理順體制、通盤(pán)安排為關(guān)鍵。

第三，需要明確：我國(guó)省以下分稅制遲遲不能真正貫徹的“病理分析”并不復(fù)雜，就是因?yàn)槭∫韵逻€有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“地方”的概念在中國(guó)至少有省、地級(jí)市、縣(含縣級(jí)市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層級(jí)，加上中央，整個(gè)政府財(cái)力分配體系中至少共有五個(gè)層級(jí)，如何依二十個(gè)左右的稅種實(shí)行五級(jí)“分稅”，在技術(shù)上是無(wú)解的，因而1994年以來(lái)實(shí)際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規(guī)范，而省以下遲遲未能進(jìn)入分稅制狀態(tài)。出路在于，逐步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”兩個(gè)層面的“扁平化”改革，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級(jí)，使省以下的分稅制由無(wú)解變有解。

第四，按照中央、省、市縣三層級(jí)框架深化“分稅制”改革、重構(gòu)和優(yōu)化中央—地方財(cái)稅關(guān)系的基本原則與要領(lǐng)：以合理界定各級(jí)政府職能即“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構(gòu)建“一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)合理事權(quán)，呼應(yīng)一級(jí)合理財(cái)權(quán)，配置一級(jí)合理稅基，進(jìn)而形成一級(jí)規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級(jí)產(chǎn)權(quán)和一級(jí)舉債權(quán)”的三級(jí)分稅分級(jí)、上下貫通的財(cái)政體制，加上中央、省兩級(jí)自上而下的以“因素法”為主的轉(zhuǎn)移支付和必要的“生態(tài)補(bǔ)償”式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。這一體制安排如能建設(shè)到位，將使中國(guó)所有地區(qū)包括欠發(fā)達(dá)區(qū)域，都形成推行基本公共服務(wù)均等化所需的財(cái)力與其事權(quán)相匹配的境況，在“國(guó)家長(zhǎng)治久安”的全局概念上消除基層困難和隱性負(fù)債的隱患，矯正土地財(cái)政，服務(wù)于“五位一體”的科學(xué)發(fā)展。

第五，為向以上體制框架推近，可以做、并應(yīng)盡快做的事項(xiàng)包括：一是由粗到細(xì)設(shè)計(jì)中央、省、市縣三級(jí)政府事權(quán)(支出責(zé)任)明細(xì)單，列明各自專享事權(quán)以及共擔(dān)事權(quán)的共擔(dān)方案，并在今后漸進(jìn)地優(yōu)化與細(xì)致化。二是盡快推進(jìn)已建設(shè)多年的“金財(cái)”、“金稅”、“金關(guān)”、“金審”、“金農(nóng)”、“金盾”等十余個(gè)政府信息系統(tǒng)建設(shè)工程的聯(lián)網(wǎng)和升級(jí)，切實(shí)形成服務(wù)于公共資源合理配置、各部門(mén)協(xié)作調(diào)控的信息共享平臺(tái)和科學(xué)決策支撐平臺(tái)。三是積極形成各級(jí)政府資產(chǎn)負(fù)債表和公共部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)表體系，以配合今后的公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)和公共財(cái)政建設(shè)。

第六，在優(yōu)化和改進(jìn)地方稅體系過(guò)程中，結(jié)合短期可做之事與中長(zhǎng)期追求目標(biāo)，設(shè)計(jì)和推進(jìn)稅制改革的分步漸進(jìn)配套方案，包括：為處理“營(yíng)改增”進(jìn)度較快而地方未來(lái)主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過(guò)渡方案——不排除在流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域區(qū)別對(duì)待地開(kāi)掘消費(fèi)稅的潛力空間，把優(yōu)化生產(chǎn)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的意圖與增加地方政府稅源相結(jié)合;資源稅改革應(yīng)抓住煤炭市場(chǎng)價(jià)位自然回調(diào)的寶貴時(shí)間窗口，把“從價(jià)”機(jī)制擴(kuò)大到煤炭，并拉動(dòng)新一輪理順基礎(chǔ)能源產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系與價(jià)格形成機(jī)制的稅價(jià)財(cái)聯(lián)動(dòng)配套改革;房產(chǎn)稅應(yīng)穩(wěn)妥擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，積累經(jīng)驗(yàn)徐圖進(jìn)展;環(huán)境稅改革應(yīng)在“十二五”期間推出一輪實(shí)際動(dòng)作;個(gè)人所得稅應(yīng)實(shí)行分類與綜合相結(jié)合并按家庭瞻養(yǎng)因素調(diào)整扣除的改革方案，等等。地方的合理收費(fèi)、使用者付費(fèi)制度，也應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)結(jié)合地區(qū)情況走向規(guī)范化，將收入納入預(yù)算體系管理。

第七，以信息系統(tǒng)和預(yù)測(cè)能力為支持，積極編制和發(fā)展完善中期滾動(dòng)預(yù)算。在提高透明度的前提下，加強(qiáng)全口徑政府財(cái)力的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，消抑以往諸多“法定剛性”項(xiàng)目的“板塊化”效應(yīng)、過(guò)多過(guò)濫的補(bǔ)助項(xiàng)目，以及稅收優(yōu)惠措施的副作用，加強(qiáng)財(cái)政支出全流程績(jī)效約束，壓縮行政成本，追求預(yù)算資金綜合績(jī)效水平的提升。應(yīng)強(qiáng)化和優(yōu)化中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并取消“地方配套”附帶條件。民生支出方面，在繼續(xù)加大力度的同時(shí)，需要更加注重伴隨機(jī)制創(chuàng)新與合理激勵(lì)形成財(cái)政的可持續(xù)性。

三中全會(huì)的指導(dǎo)文件給出大思路之后，相信會(huì)促使各有關(guān)部門(mén)和從中央到地方政府各層面，更加注重從全局視野認(rèn)識(shí)理解財(cái)稅領(lǐng)域勢(shì)在必行的改革，積極協(xié)同社會(huì)多方主體，努力優(yōu)化可行方案，以更加注重提高財(cái)稅信息透明化和積極與社會(huì)公眾、各有關(guān)利益訴求互動(dòng)的舉措，尋求調(diào)整利益格局的最大公約數(shù)和可行的改革方案，并積極實(shí)施某些必要的“先行先試”。

(作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng))