【摘要】改革開放30多年來，我國地方財政收入大增，但同時存在諸多問題。文章主要分析了當前我國地方財政支出偏向對經(jīng)濟增長、居民消費、城鄉(xiāng)差距造成的影響，并在此基礎上分別從民生、考核機制等方面提出了建設性意見和對策，旨在為解決地方財政支出偏向問題提供改革的視角。

【關鍵詞】地方財政　支出偏向　現(xiàn)狀　對策

自我國實行分稅制度改革以來，地方財政的支出結構一直處在一個系統(tǒng)性偏向的狀態(tài)，這種偏向非但沒有由于經(jīng)濟的發(fā)展和體制的變革而出現(xiàn)扭轉，反而呈現(xiàn)出更加僵化的現(xiàn)象，同時也給地方經(jīng)濟的發(fā)展和體制的改革帶來了嚴重的負面影響。從理論上說，對于一個大國而言，實施財政分權體制的目的是利用地方政府之間的競爭提高地方公共品提供的效率。但是，中國式分權的典型事實表明，地方財政支出結構一直處于系統(tǒng)性的偏向，而且這種偏向并沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展和體制改革而出現(xiàn)修正的跡象，相反繼續(xù)保持著僵化的鎖定狀態(tài)。很顯然，這種偏向狀態(tài)對地方經(jīng)濟的良性發(fā)展和體制轉軌的不斷推進帶來了嚴重危害。筆者主要就當前我國地方財政支出方面存在的問題進行論述，并嘗試提出建設性意見和對策。

我國地方財政支出結構偏向存在的問題

對經(jīng)濟增長的影響。自我國20世紀70年代末實施改革開放以來，在短短30多年內便使我國的財政體制改革發(fā)生了翻天覆地的變化。顯著特點之一便是地方政府財政已成為一個能夠直接代表該轄區(qū)經(jīng)濟利益主體的獨立決策單位。①但從地方財政支出上看，由于仍然是以經(jīng)濟建設和行政管理支出為主，這在一定程度上決定了地方財政的這種支出只能是一種建設型或經(jīng)濟型的財政支出。由于將財政的大部分支出都用于經(jīng)濟建設和基礎設施方面，加之受投資乘數(shù)的影響，這種投資也就成為推動我國經(jīng)濟發(fā)展的主要因素。

此外，用于經(jīng)濟建設的財政支出又存在向城市建設、重工業(yè)等領域傾斜的傾向，這在一定程度上抑制了諸如服務業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并導致區(qū)域內經(jīng)濟結構產(chǎn)生偏向的現(xiàn)象。地方官員在任職期間，為了追求政績，在財政支出上大多會選擇那些能夠快速高效創(chuàng)造GDP的行業(yè)。這種片面追求GDP增長的發(fā)展理念，盡管可能在短時間達到預期效果，但也帶來了諸如環(huán)境污染、資源過度消耗等諸多難題。更為重要的是，隨著地方政府在其他行業(yè)方面投資比重的日益增加，這在一定程度上直接縮減了地方財政投資，導致諸如國民受教育時間減少、勞動力素質低等一系列問題。最終會使我國實體經(jīng)濟的發(fā)展陷入惡性循環(huán)之中。②

針對財政支出對經(jīng)濟增長產(chǎn)生的影響，我們可以借助凱恩斯的“乘數(shù)效應”理論進行分析。由于在理論中強調的僅是財政支出在短時間內對經(jīng)濟的夸張作用，并沒有考慮到財政支出結果對“乘數(shù)效應”所造成的影響。事實上，在財政支出過程中，乘數(shù)的大小能夠直觀地反映出財政支出結構是否合理。而科學合理的財政支出結構能夠使各項費用的支出都能對經(jīng)濟增長產(chǎn)生積極的推動作用，并使其成為推動地方經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。反之則會嚴重阻礙地方經(jīng)濟的發(fā)展。

對居民消費的影響。為了更好地擴大內需，刺激經(jīng)濟，保證經(jīng)濟能夠保持快速穩(wěn)定健康的增長，我國政府從1998年就開始啟動積極的財政政策，特別是在2008年發(fā)生全球次貸危機后，中央政府相繼投入4萬億元資金來刺激內需的發(fā)展。盡管如此，這些積極的財政政策并沒有取得預期效果，內需增長仍然缺乏動力，而且居民的消費傾向還是呈現(xiàn)下滑趨勢。對此，諸多專家和學者也都在開始重新審視財政支出和居民消費之間的關系。

整體而言，政府財政支出對居民消費所產(chǎn)生的效應主要分為擠出效應和擠入效應兩種。如果政府財政支出的增加導致居民消費水平整體下降的話，那么便可以將政府支出對居民消費所產(chǎn)生的效應稱之為擠出效應，反之則被稱之為擠入效應。而判斷是擠出還是擠入，不僅要看財政支出的結構是否合理，還要看財政支出的規(guī)模。一個結構合理的財政支出能夠促使養(yǎng)成良好、預期的消費理念，這也正是擠入效應的外在表現(xiàn)；而存在一定偏向性的財政支出結構不僅會嚴重消弱居民當前的消費能力，也會為他們未來的消費帶來諸多未知的因素。而這是屬于擠出效益的范疇。

一般而言，大多數(shù)專家和學者都會將收入看做是決定居民消費能力大小的主要因素。如果僅用收入水平作為衡量的主要依據(jù)，這是遠遠不夠的。其主要原因便是當前我國正處在一個大的轉軌背景下，人們很難對未來的發(fā)展趨勢做出可行性的分析和預測，為了能有效應對這種局面，大多數(shù)居民都選擇儲蓄方式來增加自己內心的安全感。居民居高不下的儲蓄存款也正說明他們在消費心理上的安全感仍在日益降低。事實上，這也是我國存款儲蓄與西方預防性儲蓄之間的區(qū)別所在。而這種不確定性體現(xiàn)了其中所潛在的風險意識。如果我們僅將希望寄托于通過儲蓄保險來規(guī)避這種風險的話，無疑是片面的。鑒于此，必須采取一系列合理、健全的財政制度來規(guī)范上述行為。

事實上，自我國實行分稅制度以來，各地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長的目標也相繼展開了激烈競爭。這種經(jīng)濟增長的目標在財政支出方面則表現(xiàn)在“以經(jīng)濟建設為中心”，而對公共服務領域內的支出則明顯不足，加之社會福利制度市場化改革的不斷實施，這進一步導致居民的消費出現(xiàn)擠出效應。尤其是近年來，盡管中央相繼出臺了穩(wěn)定房價的一系列政策，但是我國的房價已呈現(xiàn)出強勢增長的態(tài)勢。這直接導致人們即時消費能力和未來消費能力的萎縮。從中我們也可以發(fā)現(xiàn)，對居民的消費能力產(chǎn)生影響的并不僅是收入問題，各級政府也要對居民消費進行預期管理，不斷提高他們消費的自信心，這將是未來政府工作中的一個重點。

城鄉(xiāng)差距不斷擴大。當前，針對造成城鄉(xiāng)差距出現(xiàn)的原因，國內外眾多專家和學者分別從不同角度進行了深入探討，但基本上都是從實證研究的角度分析城市偏向戰(zhàn)略對城鄉(xiāng)差距造成的影響。通過對相關文獻資料的研究與分析，我們可以發(fā)現(xiàn)中國社會存在的一個突出問題是城市偏向政策的實施與開展大大擴大了城鄉(xiāng)收入二者之間的差距，使得城鄉(xiāng)之間的分化越來越明顯。因此，這種政策所帶來的只能是經(jīng)濟的片面增長，而不是社會經(jīng)濟的全面均衡發(fā)展。在復雜多變的國際背景下，中國結合自身特殊國情，選擇發(fā)展中國家城市偏向戰(zhàn)略的這一決策無疑是理想的，也符合國家的發(fā)展方向，但是就實施效果而言，則與自身制定的“趕超戰(zhàn)略”的目標相背而馳。

改革開放以來，我國依然延續(xù)過去城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，結果造成政府財政投資的重點依然在城市，對農(nóng)村的積累也向投資工業(yè)傾斜，形成了明顯的城鄉(xiāng)差別和工農(nóng)差別。盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施解放了龐大的農(nóng)村剩余勞動力，但是由于建設重點在城市，在財政支出方面對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)建設的投入比例遠低于城市，最終導致城鄉(xiāng)公共服務非均等化現(xiàn)象的出現(xiàn)。加之，中央政府在對領導干部的考核方式上大多以經(jīng)濟指標的增長為中心，因此，地方政府官員為了能夠獲得上級的認可，獲得提拔機會，更加關注在自身任期內經(jīng)濟增長指標的變化情況。與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅具有生產(chǎn)周期長、自然風險高等特點，而且最終投資回報率也很低；而對以農(nóng)村教育為主的公共產(chǎn)品的財政投入也要在很長時間后才能收到一定的效果。

從財政收入來源看，主要來自城市中的二、三產(chǎn)業(yè)。這直接導致政府在財政支出方面優(yōu)先發(fā)展城市與重點行業(yè)，漠視、弱化農(nóng)村公共服務領域的財政支出。長此以往，便逐漸形成城鄉(xiāng)之間財政支出不均衡的現(xiàn)狀。此外，當前基層政府中廣泛存在財權與事權不對稱的現(xiàn)象，這在一定程度上影響了他們對基層公共產(chǎn)品服務的承載能力。尤其是在分稅制度實施后，為了能夠不斷提高自身的經(jīng)濟效益，地方政府都開始實施收回財權、放下事權的政策。在此過程中，最明顯的結果便是導致處于基層政府中的財權和事權不匹配現(xiàn)象的出現(xiàn)。有限的財政收入已無法滿足居民日益增多的公共服務產(chǎn)品需求。這無疑加大了農(nóng)民支出負擔，最終使城鄉(xiāng)居民人均收入差距進一步加大。③