武平縣“兩項(xiàng)制度”有效銜接過程中存在的問題

扶貧對(duì)象識(shí)別仍存在失范的現(xiàn)象。盡管武平縣實(shí)行嚴(yán)格的扶貧對(duì)象識(shí)別程序，但在試點(diǎn)初期仍有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有把上級(jí)下達(dá)的扶貧對(duì)象指標(biāo)全部分配到村級(jí)，而是將一部分指標(biāo)預(yù)留起來作為機(jī)動(dòng)指標(biāo)，以便給予以后有困難的農(nóng)戶；一些鄉(xiāng)、村在扶貧對(duì)象安排上，沒有以戶為單位，而是為了所謂的平衡，搞平均分配；還有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是把扶貧對(duì)象戶數(shù)、人數(shù)簡單地分配到各村，村委沒有按照規(guī)定的程序來確定扶貧對(duì)象，只是由村干部或村民小組長討論決定，沒有對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行公示，有些村甚至采取抽簽的形式來確定扶貧對(duì)象。雖然這些失范現(xiàn)象在當(dāng)?shù)刂皇莻€(gè)別現(xiàn)象，但是廣大群眾反響強(qiáng)烈。

“兩項(xiàng)制度”有效銜接動(dòng)態(tài)管理的缺失。實(shí)施“兩項(xiàng)制度”有效銜接的重要目的在于實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”，既能夠借助扶貧開發(fā)幫助貧困群體擺脫貧困，也能夠借助低保體系為困難群眾的生活起到一個(gè)兜底的作用，更能夠幫助那些新產(chǎn)生的貧困群體。但是在“兩項(xiàng)制度”有效銜接實(shí)施的過程中，武平存在著動(dòng)態(tài)管理缺失的現(xiàn)象，其中既有扶貧部門有關(guān)農(nóng)村貧困信息采集滯后性的因素，更主要是跟原有的貧困戶不愿意退出國家扶貧和低保體系密切相關(guān)。

扶貧資金缺口大，各部門在扶貧上缺乏有效合作機(jī)制。根據(jù)福建省新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，武平縣共有扶貧對(duì)象近3萬人。如果對(duì)這些扶貧對(duì)象實(shí)施幫扶，必須投入大量資金。而武平縣是福建省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣，財(cái)政較為困難，扶貧面臨著較大的資金缺口。此外，武平縣各部門在扶貧上缺乏有效的配合，致使扶貧無法形成合力。表現(xiàn)之一就是金融部門考慮到自身的金融風(fēng)險(xiǎn)，不愿意貸款給貧困戶，使得貧困很難從金融部門獲得生產(chǎn)貸款；勞動(dòng)部門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)較少，培訓(xùn)形式和內(nèi)容單一，不能滿足貧困戶對(duì)勞動(dòng)技能培訓(xùn)的需求。

福建省沒有在全省推廣“兩項(xiàng)制度”的有效銜接。福建省委省政府歷來高度重視本省的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，先后出臺(tái)一系列有關(guān)農(nóng)村扶貧開發(fā)的政策文件，但是對(duì)于“兩項(xiàng)制度”有效銜接本身則缺乏持續(xù)性的支持。國務(wù)院扶貧辦和民政部在2009年全國20個(gè)縣試點(diǎn)后，于2010年在中西部貧困地區(qū)擴(kuò)大“兩項(xiàng)制度”有效銜接的試點(diǎn)，一些西部省份（包括山西、貴州等地）已在全省實(shí)施“兩項(xiàng)制度”有效銜接。然而，福建省還未在全省推廣“兩項(xiàng)制度”的有效銜接。這使得武平縣 “兩項(xiàng)制度”有效銜接試點(diǎn)所獲得的經(jīng)驗(yàn)無法在福建省其他地方加以推廣。

完善“兩項(xiàng)制度”有效銜接的政策建議

繼續(xù)實(shí)施嚴(yán)格的扶貧對(duì)象識(shí)別程序。村一級(jí)的扶貧對(duì)象識(shí)別是最容易產(chǎn)生失范的環(huán)節(jié)，因此，在村一級(jí)扶貧對(duì)象識(shí)別過程中，要嚴(yán)格按照農(nóng)戶申請(qǐng)，村委會(huì)評(píng)議的環(huán)節(jié)來進(jìn)行。在村級(jí)評(píng)議時(shí)，要組織群眾進(jìn)行民主評(píng)議，防止村干部少數(shù)人把持扶貧對(duì)象識(shí)別。要堅(jiān)持公平公開的原則，做到符合扶貧政策原則的扶貧對(duì)象實(shí)現(xiàn)“應(yīng)扶盡扶”，不符合扶貧政策的“關(guān)系戶”、“人情戶”一律排除在扶貧體系之外；嚴(yán)格按章辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得截留扶貧名額，不搞平均分配。

強(qiáng)化“兩項(xiàng)制度”銜接的動(dòng)態(tài)管理。按照開發(fā)能力現(xiàn)狀，可以將貧困群體分為完全可開發(fā)的扶貧群體、不完全可開發(fā)的扶貧群體、完全可開發(fā)低保群體、不完全開發(fā)低保群體和完全不可開發(fā)低保群體等五種類型。⑤“兩項(xiàng)制度”有效銜接動(dòng)態(tài)管理的重點(diǎn)之一就是這二者的交叉對(duì)象，即不完全可開發(fā)的扶貧群體、完全可開發(fā)低保群體、不完全開發(fā)低保群體。針對(duì)這三部分群體，民政部門和扶貧部門要實(shí)施聯(lián)合管理：對(duì)于不完全可開發(fā)的扶貧群體，將其有勞動(dòng)能力家庭成員列為扶貧對(duì)象，享受國家相關(guān)扶持政策，沒有勞動(dòng)能力的家庭成員則列為低保對(duì)象；對(duì)于完全可開發(fā)低保群體，在其享受低保的同時(shí)，積極幫助其擺脫貧困；對(duì)于不完全開發(fā)的低保群體，則與不完全可開發(fā)的扶貧群體類似，扶助其有勞動(dòng)能力的家庭成員，使其擺脫貧困，沒有勞動(dòng)能力的家庭成員則繼續(xù)享受農(nóng)村低保。另外，不完全可開發(fā)的扶貧戶和不完全開發(fā)低保戶中有勞動(dòng)能力的家庭成員在享受國家扶貧優(yōu)惠政策后，使家庭擺脫貧困的，其家庭成員中沒有勞動(dòng)能力的成員可以繼續(xù)享受低保政策，這樣可以提高這部分群體擺脫貧困的積極性。在“兩項(xiàng)制度”銜接的動(dòng)態(tài)管理中，還要特別注意新產(chǎn)生的貧困人口，尤其是那些因病、因?yàn)?zāi)等突發(fā)事故而新產(chǎn)生的農(nóng)村貧困人口，要及時(shí)地將他們納入到扶貧和低保體系中來。為了能夠及時(shí)監(jiān)測(cè)農(nóng)村新產(chǎn)生的貧困人口，扶貧和民政部門可以和醫(yī)療部門（或醫(yī)保部門）、救災(zāi)部門合作，建立起農(nóng)村因病、因?yàn)?zāi)而陷入貧困的預(yù)警機(jī)制，這樣就能夠?qū)⑦@部分群體及時(shí)納入到扶貧和低保體系中來。

爭取國家財(cái)政資金支持并加強(qiáng)各部門在扶貧開發(fā)上的協(xié)調(diào)與合作。武平縣貧困發(fā)生率較高，扶貧對(duì)象較多，當(dāng)?shù)刎?cái)政資金較為緊張，筆者建議，為確保武平“兩項(xiàng)制度”有效銜接能夠持續(xù)的開展下去，國家和福建省應(yīng)適度安排財(cái)政專項(xiàng)資金給予支持。扶貧開發(fā)是個(gè)系統(tǒng)工程，需要其他相關(guān)部門的通力合作。民政部門要與扶貧部門聯(lián)合管理交叉對(duì)象，相互間及時(shí)提供扶助對(duì)象的信息，使得低保對(duì)象和扶貧對(duì)象實(shí)現(xiàn)有序流動(dòng)；金融部門要勇于進(jìn)行金融創(chuàng)新，開發(fā)出適合農(nóng)村貧困群體的金融產(chǎn)品，滿足他們對(duì)生產(chǎn)資金的渴求；勞動(dòng)部門要適時(shí)的擴(kuò)充勞動(dòng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并提供與市場(chǎng)和農(nóng)民需求相一致的培訓(xùn)項(xiàng)目；殘聯(lián)要與扶貧部門合作，幫助那些具有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)欲望的殘疾人實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，或通過創(chuàng)業(yè)擺脫貧困。

推廣低保與扶貧開發(fā)“兩項(xiàng)制度”有效銜接機(jī)制。農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)“兩項(xiàng)制度”的有效銜接是國家在新世紀(jì)新階段為推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困群體“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”而實(shí)施的制度創(chuàng)新舉措。雖然中央并沒有要求每一個(gè)省份都建立起“兩項(xiàng)制度”有效銜接機(jī)制，但從全國試點(diǎn)地區(qū)和中西部已全面實(shí)施“兩項(xiàng)制度”相互銜接的省區(qū)來看，這是一項(xiàng)惠民的好政策。福建省應(yīng)在及時(shí)總結(jié)武平縣有效運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒其他省區(qū)市操作模式，在全省范圍內(nèi)全面推廣農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度的有效銜接，為福建省農(nóng)村扶貧開發(fā)注入新動(dòng)力。

（作者單位：福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院；本文系福建省社科規(guī)劃項(xiàng)目“新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)下福建省農(nóng)村相對(duì)貧困人口的變化與扶貧對(duì)策研究”的成果，項(xiàng)目編號(hào)：2013C101）

【注釋】

①武平縣統(tǒng)計(jì)局：“武平縣2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”，http://www.wp.gov.cn/cms/html/xzfwz/2013-04-28/1948823071.html，2012年4月28日。

②民政部網(wǎng)站：“2013年1月份全國縣以上農(nóng)村低保情況”，http://files2.mca.gov.cn/cws/201302/20130225142031937.htm，2013年8月28日。

③福建省武平縣人民政府：“武平縣實(shí)施‘兩項(xiàng)制度’有效銜接試點(diǎn)工作情況匯報(bào)”，2010年7月26日。

④范小建：“在農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作總結(jié)會(huì)議上的講話”，http://www.hbfp.gov.cn/zwdt/fpyw/5791.htm，2010年2月24日。

⑤李鳳榮：“青海省澤庫縣藏區(qū)農(nóng)牧區(qū)扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障有效銜接的調(diào)查”，《社會(huì)保障研究》，2012年第2期。

責(zé)編/邊文鋒