對(duì)于政府而言，空間是治理的范圍、媒介和對(duì)象。誠(chéng)然，城鎮(zhèn)化并不是一個(gè)新的治理主題，但社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化治理難度，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于穩(wěn)定的農(nóng)村空間以及成熟的城區(qū)空間。相對(duì)來(lái)說(shuō)，對(duì)治理模式的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性要求更高，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的動(dòng)態(tài)領(lǐng)導(dǎo)能力與變革管理視野的前瞻性要求更高。作為一個(gè)空間變遷過(guò)程，城鎮(zhèn)化對(duì)政府治理提出了挑戰(zhàn)。

　城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)空間正義

空間不是政府壟斷的獨(dú)有物。對(duì)于空間中的其他主體而言，空間既是工作生活的場(chǎng)所，也是享受權(quán)利和實(shí)現(xiàn)希望的載體。他們與政府同存于一個(gè)互動(dòng)的空間之中。因而，城鎮(zhèn)化中的空間治理也就不單單關(guān)涉政府。在政府推動(dòng)的城鎮(zhèn)化這一空間生產(chǎn)邏輯中，城鎮(zhèn)化的治理空間既生產(chǎn)著超越政府中心的新的治理需求，也再生產(chǎn)著空間公共治理實(shí)踐。城鎮(zhèn)化不僅僅是地理空間規(guī)劃，也不僅僅是行政區(qū)劃變革或環(huán)境治理。其本質(zhì)是要進(jìn)行空間修復(fù)，即通過(guò)制度、地理、技術(shù)上空間障礙的消除，修復(fù)城鄉(xiāng)之間、市民與農(nóng)民之間在公共服務(wù)品質(zhì)、公民權(quán)利行使上的不平衡、不對(duì)等性，實(shí)現(xiàn)空間治理的正義。

相較于城市化，城鎮(zhèn)化這一概念更加突出了農(nóng)村向城市的空間過(guò)渡意涵。相應(yīng)地，治理結(jié)構(gòu)在這一空間連續(xù)體上也需要在一體化的前提下有著空間性的差異，亦即包容差異的一體化。一體化治理形成的前提是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的、一體化的空間治理理念，其最終是要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)、治理標(biāo)準(zhǔn)、治理網(wǎng)絡(luò)的一體化。

當(dāng)前，以中心城市主導(dǎo)或以城市為中心的城鎮(zhèn)化模式，雖然在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)是某種階段性必然，卻在其治理空間形成了中心與外圍結(jié)構(gòu)。時(shí)下城鎮(zhèn)化中盛行的“新區(qū)”模式，將原住市民與新市民隔離開來(lái)，既不利于城市融合，也不利于城市治理。城鎮(zhèn)化將加劇城市居民的階層分化，且階層分化將呈現(xiàn)出空間化聚集的特征。應(yīng)該說(shuō)，不同的治理空間需要不同的治理結(jié)構(gòu)安排與之相匹配。因此，城鎮(zhèn)化中以及城鎮(zhèn)化后的城市治理、郊區(qū)治理結(jié)構(gòu)以及治理主體結(jié)構(gòu)如何安排等問題，都是城鎮(zhèn)化過(guò)程中不可忽視的治理主題，都需要從空間的角度去分析與實(shí)踐。

城鎮(zhèn)化包含權(quán)利空間的拓展和文化空間的融合

在城鎮(zhèn)化的治理空間中，行政權(quán)力有著特定的空間邊界。城鎮(zhèn)化是城市治理空間的拓展，是城市治理者權(quán)力空間的延展。為了在權(quán)力空間拓展的同時(shí)提升空間的權(quán)力表征意義，就有可能導(dǎo)致刻意求新的城鎮(zhèn)化，亦即試圖通過(guò)形成獨(dú)特的城鎮(zhèn)化模式，吸引眼球，制造口碑。如何防止城鎮(zhèn)化空間治理出現(xiàn)的運(yùn)動(dòng)化治理傾向，是在城鎮(zhèn)化中值得思考的政策與機(jī)制問題。需要指出，城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略，每個(gè)地區(qū)應(yīng)作為戰(zhàn)略對(duì)待，并制定相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，切不可一哄而上，忽視地方實(shí)際發(fā)展情況，力圖畢其功于一役。城鎮(zhèn)化要防止落入指標(biāo)化的誤區(qū)。城鎮(zhèn)化的核心是居民——人。城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是人及其附屬物在空間內(nèi)重新集聚的過(guò)程。

城鎮(zhèn)化過(guò)程是市民與農(nóng)民權(quán)利空間拓展的過(guò)程，也是一個(gè)潛藏著利益沖突的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)塑造過(guò)程。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化過(guò)程所暴露出來(lái)的市民與農(nóng)民的直接沖突并不多見，但農(nóng)民工子女教育問題、征地拆遷問題、鄰避問題等，都是不可忽視的間接表達(dá)。

城鎮(zhèn)化是在文化空間中的城鎮(zhèn)化，它既涉及地方文化與新型城市文化在地理空間和心理空間內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，也涉及社會(huì)文化空間的破壞和重塑。城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民有著眷戀故土的情懷，有著注重人情關(guān)系的生活模式。我們既要尊重城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律，也要尊重他們的生活方式選擇意愿。將城鎮(zhèn)化與市民化結(jié)合起來(lái)；防止城鎮(zhèn)化中對(duì)新生市民的歧視；防止新生城鎮(zhèn)居民淪為邊緣化的空間存在，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、市民之間的文化融合；塑造市民與農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)新空間的認(rèn)同等，這些都是關(guān)乎人、關(guān)乎文化空間治理的問題。要避免見物不見人的城鎮(zhèn)化。如何將城鎮(zhèn)化中的“以人為本”落到實(shí)處？這里的人是指哪些人？他們?nèi)绾伟l(fā)揮在城鎮(zhèn)化中的主體性地位？如何既關(guān)注他們的生活空間，又關(guān)注他們的精神空間？這些問題都應(yīng)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中得到嚴(yán)肅回答。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)空間配套工程

新型城鎮(zhèn)化要求將城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化有著經(jīng)濟(jì)中心色彩。其目的以塑造促進(jìn)消費(fèi)的生產(chǎn)性空間為主，比如生態(tài)旅游新區(qū)、工業(yè)高新區(qū)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造等。在這一過(guò)程中，當(dāng)大多數(shù)財(cái)政資金和民間資本被吸引到城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中時(shí)，會(huì)形成財(cái)政資金在空間分配上以及民間資金在空間流動(dòng)上的排斥性和替代效應(yīng)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化意味著要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村工業(yè)在城鎮(zhèn)化中的推動(dòng)作用。這使下鄉(xiāng)的工業(yè)資本可以利用當(dāng)?shù)亓畠r(jià)的勞動(dòng)力、原材料與土地。但因?yàn)楣I(yè)資本的收益周期短，當(dāng)工業(yè)資本下鄉(xiāng)的時(shí)候可能形成對(duì)農(nóng)業(yè)資本的空間擠出效應(yīng)。環(huán)境污染、糧食安全等具有空間溢出性的問題就隨之出現(xiàn)。對(duì)于信息化時(shí)代的城鎮(zhèn)化而言，適應(yīng)信息化的城鎮(zhèn)化或者城鎮(zhèn)化的信息化也是挑戰(zhàn)之一。這是因?yàn)?，真正的電子治理在城市社?huì)也尚未全面實(shí)現(xiàn)，如何在城鎮(zhèn)化過(guò)程中進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)，必然是國(guó)家在戰(zhàn)略層面需要考慮的問題。以防止電子治理中信息孤島問題的強(qiáng)化、電子治理系統(tǒng)的碎片化及其帶來(lái)的信息安全風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化需將空間的開發(fā)拓展（如新區(qū)建設(shè)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)）與空間的重整（如舊城改造、城區(qū)市民外遷）結(jié)合起來(lái)，將生活方式的城鎮(zhèn)化與生活質(zhì)量的城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái)，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來(lái)。

城鎮(zhèn)化應(yīng)與放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣等行政管理體制改革、基層治理民主以及財(cái)政體制改革結(jié)合起來(lái)。統(tǒng)籌優(yōu)化財(cái)政資源的空間配置，推動(dòng)更多的財(cái)政資源流入基層、鄉(xiāng)村，促進(jìn)就地城市化與資本引導(dǎo)的聚集型城市化并行發(fā)展。從當(dāng)下來(lái)看，為了響應(yīng)國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，各地都在權(quán)力空間和政策空間上支持下級(jí)政府自主探索城鎮(zhèn)化。如果不顧及行政體制和財(cái)政體制，財(cái)政資金會(huì)成為上級(jí)政府控制下級(jí)城鎮(zhèn)化步調(diào)、強(qiáng)化計(jì)劃性的手段。當(dāng)然，較為穩(wěn)定、相對(duì)集權(quán)的行政體制，有利于避免城鎮(zhèn)化中空間治理的失序，避免基層治理的碎片化。但空間是歷史的空間，行政對(duì)城鎮(zhèn)化的干預(yù)都應(yīng)在符合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，尊重其所在的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間辯證關(guān)系的基礎(chǔ)上展開。

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）