摘要  我國(guó)新型社會(huì)救助體系應(yīng)圍繞實(shí)現(xiàn)更加可靠的社會(huì)救助的總目標(biāo)，以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為基礎(chǔ)，整合主要救助項(xiàng)目，形成新型社會(huì)救助體系的“底網(wǎng)”，通過(guò)補(bǔ)短板，健全社會(huì)救助體系，同時(shí)通過(guò)信息化建設(shè)進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)救助管理。在路徑選擇上，要以低保制度為基礎(chǔ)，整合和連接好醫(yī)療、教育、就業(yè)和住房等救助項(xiàng)目，做好新型社會(huì)救助體系的“底盤(pán)”，并通過(guò)分類(lèi)救助原則和分步實(shí)施策略，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困家庭的全面救助服務(wù)。

關(guān)鍵詞  新型社會(huì)救助體系  五類(lèi)補(bǔ)助金  社會(huì)救助服務(wù)  收入豁免政策

新型社會(huì)救助體系發(fā)展的目標(biāo)定位

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著保障和改善民生政策的大力推進(jìn)，特別是隨著城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的全面實(shí)施，我國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)進(jìn)入了政府全面主導(dǎo)的新階段，確立了規(guī)范化、制度化的發(fā)展方向，在理念、制度、體系方面發(fā)生了根本性的變化。在理念上，從傳統(tǒng)的恩賜型救濟(jì)理念向現(xiàn)代的公民權(quán)利救助型理念轉(zhuǎn)變；在制度上，社會(huì)救助形式從臨時(shí)性、隨意式救助轉(zhuǎn)向經(jīng)常性、制度化救助；在體系上，社會(huì)救助內(nèi)容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助，初步形成了以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房等專(zhuān)項(xiàng)救助制度為支撐，以臨時(shí)救助、社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系框架。

在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，根據(jù)城鄉(xiāng)居民基本生活的不同方面和需求的不同層次，先建立單項(xiàng)制度，全面覆蓋，再以點(diǎn)帶面，銜接整合各個(gè)單項(xiàng)制度。目前，經(jīng)過(guò)20多年的制度建設(shè)，我國(guó)社會(huì)救助體系正處于從覆蓋到整合發(fā)展的關(guān)鍵期。十八屆三中全會(huì)指出，要更好保障和改善民生，完善再分配調(diào)節(jié)機(jī)制。這為建設(shè)新型社會(huì)救助體系指出了目標(biāo)和路徑?；谖覈?guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新的階段，新型社會(huì)救助體系應(yīng)包含一個(gè)總目標(biāo)和三項(xiàng)具體目標(biāo)定位。

新型社會(huì)救助體系的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)更可靠的社會(huì)救助。圍繞這一總目標(biāo)，“堅(jiān)持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會(huì)政策要托底，努力實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)統(tǒng)一”①，這可以理解為兩層含義：第一，在當(dāng)前和今后一段時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是最重要的目標(biāo)，但經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必然帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題，直接影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而要通過(guò)社會(huì)政策的“托底”，起到保障城鄉(xiāng)居民基本生活的作用，起到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定器和助力器的作用；第二，在當(dāng)前，社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵是要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，整合經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，社會(huì)救助作為社會(huì)政策的主要內(nèi)容之一，要改變長(zhǎng)期以來(lái)針對(duì)弱勢(shì)群體的消極被動(dòng)的局面，通過(guò)開(kāi)展積極社會(huì)救助，做到更有力地支持和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“圍繞保障基本民生，織好網(wǎng)、補(bǔ)短板、兜住底”②。

目標(biāo)定位之一：以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為基礎(chǔ)，整合主要救助項(xiàng)目，形成新型社會(huì)救助體系的“底網(wǎng)”。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)救助呈現(xiàn)“多龍治水”的局面，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)救助資金的預(yù)算安排、使用監(jiān)督；民政部門(mén)負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、災(zāi)民救助、臨時(shí)救助、應(yīng)急救助和社會(huì)互助等；勞動(dòng)保障部門(mén)負(fù)責(zé)就業(yè)援助；衛(wèi)生部門(mén)落實(shí)醫(yī)療救助政策；農(nóng)委扶持農(nóng)村困難群眾發(fā)展生產(chǎn)；住建委負(fù)責(zé)廉租房救助；教育部門(mén)落實(shí)教育救助；工會(huì)開(kāi)展困難職工幫困；殘聯(lián)和婦聯(lián)實(shí)施殘疾人和婦女、兒童救助；慈善機(jī)構(gòu)吸收捐助和開(kāi)展慈善項(xiàng)目。

在一些有交叉性的社會(huì)救助方面，如公安、城管、交通、衛(wèi)生、民政等部門(mén)共同負(fù)責(zé)城市的流浪乞討人員；在醫(yī)療救助方面，實(shí)行民政部門(mén)主管，衛(wèi)生部門(mén)落實(shí)，而勞動(dòng)保障部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)家庭人均收入在城市職工最低工資與最低生活保障之間的困難企業(yè)患大病職工開(kāi)展醫(yī)療救助，由此所形成的交叉管理格局不僅不利于各部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，還增加了社會(huì)救助的環(huán)節(jié)和運(yùn)行成本，使救助效果難以控制，不可避免地還會(huì)產(chǎn)生新的不平等問(wèn)題。

從社會(huì)救助體系建設(shè)來(lái)看，覆蓋城鄉(xiāng)最低生活保障制度的全面實(shí)施，形成了社會(huì)救助體系的“底”，保障了城鄉(xiāng)居民的基本生活。但由于醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助和住房救助分屬不同部門(mén)管理和實(shí)施，所以，救助資源分配、救助信息管理和救助評(píng)估等方面的管理在部門(mén)之間還存在問(wèn)題，居民最低生活保障制度還沒(méi)有與這些救助項(xiàng)目進(jìn)行有力的整合，社會(huì)救助體系的“底網(wǎng)”還沒(méi)有編織緊。

目標(biāo)定位之二：從“基本生活的保障”和“主要困難的解決”出發(fā)，通過(guò)補(bǔ)短板，健全社會(huì)救助體系。首先，在救助對(duì)象上，一是按照應(yīng)保盡保原則，外來(lái)務(wù)工人員還沒(méi)有納入城鎮(zhèn)最低生活保障、醫(yī)療救助和教育救助等制度實(shí)施的范圍，他們還面臨著生活的風(fēng)險(xiǎn)；二是部分支出型貧困家庭還面臨著生活困難問(wèn)題，即有殘疾、年老、重病等喪失勞動(dòng)能力人員的家庭，此外，單親家庭、有學(xué)齡兒童的家庭因財(cái)力支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其承受能力而造成了生活的貧困，抗風(fēng)險(xiǎn)能力受到挑戰(zhàn)，迫切需要重點(diǎn)解決。其次，在救助服務(wù)上，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)貧困家庭的救助偏重于經(jīng)濟(jì)方面，社會(huì)救助服務(wù)明顯不足；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)援助和救助服務(wù)還沒(méi)有有效連接起來(lái)。因此，大力推動(dòng)開(kāi)展救助服務(wù)，使經(jīng)濟(jì)援助和救助服務(wù)相互支持，共同發(fā)揮作用，這是低保及低保邊緣家庭緩解和擺脫貧困的一項(xiàng)有效措施。

目標(biāo)定位之三：通過(guò)信息化建設(shè)進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)救助管理。社會(huì)救助是一項(xiàng)復(fù)雜細(xì)致、量大面寬的工作，靠傳統(tǒng)的人工操作已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)管理的需要，使用信息化手段，特別是網(wǎng)絡(luò)化管理，不僅能提高管理效率，減少管理成本，增加透明度，還能方便快捷公布有關(guān)信息，提供及時(shí)準(zhǔn)確的查詢(xún)服務(wù)。目前，信息化已成為社會(huì)救助工作必不可少的重要手段，也是我國(guó)當(dāng)前社會(huì)救助管理發(fā)展需要突破的瓶頸。第一，救助信息的聯(lián)網(wǎng)和平臺(tái)建設(shè)滯后。多年來(lái)，全國(guó)很多市、縣自行開(kāi)發(fā)了相對(duì)獨(dú)立的救助信息系統(tǒng)，有的初步實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)的統(tǒng)一管理，但總體上，信息化水平還比較低，在全國(guó)聯(lián)網(wǎng)和建立綜合信息平臺(tái)方面還存在明顯不足。第二，部門(mén)橫向互聯(lián)的救助信息共享機(jī)制還沒(méi)有形成。由于各部門(mén)信息化系統(tǒng)之間各自為政，信息不能共享，系統(tǒng)牽涉到跨部門(mén)業(yè)務(wù)流程很難實(shí)現(xiàn)，救助信息管理存在“縱強(qiáng)橫弱”的問(wèn)題。

新型社會(huì)救助體系建設(shè)的路徑選擇

以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，整合和連接好醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助和住房救助等項(xiàng)目，做好新型社會(huì)救助體系的“底盤(pán)”。首先，依據(jù)目前城鄉(xiāng)社會(huì)救助發(fā)展的情況，重點(diǎn)整合和連接好醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助和住房救助等項(xiàng)目。從體系建設(shè)入手，整合和連接好這些單項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目，使各單項(xiàng)社會(huì)救助制度互通、互聯(lián)、互補(bǔ)，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的制度體系，同時(shí)整合資源、整合職能、整合制度，構(gòu)建制度完整、相互協(xié)調(diào)、功能配套的社會(huì)救助體系“底盤(pán)”（見(jiàn)圖1）。其次，充分發(fā)揮和利用好由民政部牽頭的社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌做好最低生活保障與醫(yī)療、教育、住房等其他社會(huì)救助政策以及促進(jìn)就業(yè)政策的協(xié)調(diào)發(fā)展和有效銜接。同時(shí)，重點(diǎn)推動(dòng)地方政府建立相應(yīng)的社會(huì)救助協(xié)調(diào)工作機(jī)制。再次，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)救助信息平臺(tái)。圍繞最低生活保障制度、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助和住房救助等主要項(xiàng)目，加強(qiáng)數(shù)據(jù)和信息的交流，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)信息資源的有效共享，提高救助的瞄準(zhǔn)性，使覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助制度發(fā)揮最大作用。

按照分類(lèi)救助原則，實(shí)施“五類(lèi)補(bǔ)助金”，在主要面對(duì)城鄉(xiāng)絕對(duì)貧困家庭的同時(shí)，重點(diǎn)解決部分相對(duì)貧困家庭的生活問(wèn)題，緩解低保家庭和低保邊緣家庭之間的“懸崖效應(yīng)”③。首先，大力推進(jìn)貧困家庭的分類(lèi)救助，進(jìn)行“基礎(chǔ)+分類(lèi)”救助目標(biāo)的集成，使低保制度回歸到保障居民基本生活的初始設(shè)定目標(biāo)和功能。家庭分類(lèi)救助的對(duì)象則是面向低保家庭和低保邊緣家庭，將低保家庭和低保邊緣家庭劃分為不同的類(lèi)別，按照困難和需求程度的不同提供差異化的救助，做到兼顧一般、突出重點(diǎn)、分類(lèi)施保，形成“保基本、多組合”的“救助套餐”。其次，瞄準(zhǔn)五類(lèi)貧困家庭進(jìn)行分類(lèi)救助。社會(huì)救助瞄準(zhǔn)是要將有限的資源有效地分配給那些最需要的人。對(duì)有殘疾、年老、重病等喪失勞動(dòng)能力人員的低保家庭，要予以長(zhǎng)期重點(diǎn)救助；對(duì)符合低保條件的單親家庭、學(xué)齡兒童家庭給予臨時(shí)適當(dāng)救助。同時(shí)，關(guān)注低保家庭中因重病、子女就學(xué)等事件造成家庭“硬支出”過(guò)大所形成的支出型貧困。推行貧困家庭“五類(lèi)補(bǔ)助金”制度，即貧困家庭的“未成年子女撫養(yǎng)補(bǔ)助金”、“殘疾人照顧補(bǔ)助金”、“老年人照顧補(bǔ)助金”、“大病患者家庭補(bǔ)助金”和“單親家庭補(bǔ)助金”等救助項(xiàng)目。

全面開(kāi)展貧困家庭的救助服務(wù)，一方面滿(mǎn)足貧困家庭的差異化需求；另一方面通過(guò)救助服務(wù)與現(xiàn)金支持的結(jié)合提高貧困家庭救助的效果。貧困家庭救助服務(wù)是由政府主導(dǎo)，結(jié)合社會(huì)力量，面向貧困家庭，尤其是面向有老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者和重大疾病患者等特殊的貧困家庭，并依據(jù)貧困家庭及其成員的差異化需求與問(wèn)題，在生活照料、醫(yī)療、康復(fù)、教育、就業(yè)等方面提供日常勞務(wù)幫助以及其他社會(huì)支持性服務(wù)。而廣義的貧困家庭救助服務(wù)，還包括政府從社會(huì)救助政策制定到具體實(shí)施中的審批發(fā)放等一系列行政管理性服務(wù)和以勞務(wù)提供的形式給予貧困家庭救助的專(zhuān)業(yè)服務(wù)這兩個(gè)方面，即行政管理服務(wù)和勞務(wù)服務(wù)。

首先，在貧困家庭救助服務(wù)的對(duì)象劃分上，借鑒分類(lèi)救助的思路，可在現(xiàn)有最低生活保障制度基礎(chǔ)上，配套開(kāi)展分類(lèi)救助服務(wù)。在根據(jù)家庭規(guī)模和收入水平確定貧困家庭后，以家庭為單位進(jìn)行分類(lèi)評(píng)估，分為有老人家庭、殘疾人家庭、有未成年人的家庭、有重大疾病患者的家庭、有勞動(dòng)能力但失業(yè)的家庭以及單親家庭等，這些類(lèi)型的貧困家庭是社會(huì)救助服務(wù)的重點(diǎn)對(duì)象。

其次，全面開(kāi)展城鄉(xiāng)貧困家庭的救助服務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的城鄉(xiāng)貧困家庭救助偏重于經(jīng)濟(jì)上的救助，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)救助服務(wù)應(yīng)該提到與經(jīng)濟(jì)援助同等重要的地位，因此，將經(jīng)濟(jì)援助和救助服務(wù)有效連接起來(lái)是今后我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障制度轉(zhuǎn)型的方向。④第一，構(gòu)建城鄉(xiāng)貧困家庭的救助服務(wù)體系，推進(jìn)行政管理性服務(wù)主體社工化。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和臺(tái)灣、香港的經(jīng)驗(yàn)，在省、市兩級(jí)設(shè)立專(zhuān)職社工崗位，專(zhuān)門(mén)從事城鄉(xiāng)貧困家庭救助服務(wù)的管理，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)基層社區(qū)中從事貧困家庭救助服務(wù)的社工人員。在基層社區(qū)，按照一定的戶(hù)數(shù)和人口比例在社區(qū)設(shè)立低保專(zhuān)員崗位，吸納專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作人員來(lái)應(yīng)聘，從而承擔(dān)起社會(huì)救助的審核批復(fù)、需求評(píng)估和服務(wù)招標(biāo)、監(jiān)察等行政管理性服務(wù)工作。針對(duì)目前社區(qū)人員專(zhuān)業(yè)化程度較低的問(wèn)題，通過(guò)集中培訓(xùn)和進(jìn)修等方式，同時(shí)建立社區(qū)工作者培訓(xùn)和實(shí)訓(xùn)基地等手段，提高其管理服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平。第二，實(shí)施專(zhuān)業(yè)勞務(wù)服務(wù)主體社工化。在基層社區(qū)中，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，招聘和使用多種類(lèi)型（長(zhǎng)期和臨時(shí)）的專(zhuān)業(yè)社工人員，也可以購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)社工組織（機(jī)構(gòu)）的服務(wù)，從而建立完整的城鄉(xiāng)貧困家庭的救助服務(wù)體系。第三，積極推動(dòng)專(zhuān)業(yè)社工人員介入城鄉(xiāng)貧困家庭的救助服務(wù)領(lǐng)域。專(zhuān)業(yè)社工直接進(jìn)入貧困家庭救助領(lǐng)域，從事貧困家庭救助預(yù)防、貧困家庭救助對(duì)象評(píng)估、貧困家庭救助方式銜接以及貧困家庭救助對(duì)象的服務(wù)轉(zhuǎn)介等工作，能更好地促進(jìn)貧困家庭中有勞動(dòng)能力的人通過(guò)自身的努力使家庭擺脫貧困，提高救助的針對(duì)性和有效性。

再次，強(qiáng)化城鄉(xiāng)貧困家庭的個(gè)案管理。個(gè)案管理可以通過(guò)發(fā)現(xiàn)個(gè)案和建立關(guān)系、預(yù)估和診斷、擬定服務(wù)計(jì)劃、連結(jié)或整合資源以執(zhí)行計(jì)劃、監(jiān)督和評(píng)估服務(wù)的輸送、結(jié)案等過(guò)程，能讓專(zhuān)業(yè)救助工作者尋找到貧困家庭救助的切入點(diǎn)，并排列出最迫切的需求，制定相應(yīng)的援助計(jì)劃，鏈接合適的服務(wù)資源。

總之，通過(guò)以上建設(shè)，在今后一段時(shí)間內(nèi)，形成目標(biāo)明確、體系完整、層次豐富，多機(jī)制、多手段的新型社會(huì)救助體系（見(jiàn)圖2）。

新型社會(huì)救助體系建設(shè)的配套措施

加大國(guó)家財(cái)政的投入力度，加快建立社會(huì)救助資金運(yùn)行管理機(jī)制。第一，在加大國(guó)家財(cái)政投入方面，重點(diǎn)調(diào)整和完善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)財(cái)政支出向社會(huì)救助支出傾斜。公共財(cái)政用于社會(huì)救助的資金總量和結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、救助對(duì)象的變化、財(cái)政收支等因素適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，使社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)同步于物價(jià)總體波動(dòng)、社會(huì)平均生活水平的變化，確保社會(huì)救助體系可持續(xù)發(fā)展，最大限度地滿(mǎn)足貧困群體基本生活需要和解決其他困難的需要。第二，中央財(cái)政要進(jìn)一步完善專(zhuān)項(xiàng)調(diào)劑資金制度，用于補(bǔ)助中西部、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)以及老工業(yè)基地、資源枯竭地區(qū)救助資金的不足。加快轉(zhuǎn)移支付制度與方法、手段的改革，探索以獎(jiǎng)代撥的轉(zhuǎn)移支付辦法。在轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)安排上，中央和省級(jí)財(cái)政要根據(jù)地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)力和支出標(biāo)準(zhǔn)等綜合因素，建立科學(xué)救助績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，以救助績(jī)效評(píng)估為基礎(chǔ)，確定撥款規(guī)模。第三，建立社會(huì)救助資金統(tǒng)籌統(tǒng)管統(tǒng)支的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。在當(dāng)前國(guó)家財(cái)政支出為主的情況下，要籌劃將原先各部門(mén)自行籌措、分散使用的救助資金納入社會(huì)救助總資金中，統(tǒng)籌安排，即采取“救助對(duì)象統(tǒng)一管理，資金共同分擔(dān)，統(tǒng)一使用”的管理辦法。比如可以將低保資金預(yù)算作參照，按照一定的比例增加安排醫(yī)療救助資金、教育救助資金、住房救助資金等，使社會(huì)救助資金的總資金由民政部門(mén)統(tǒng)一管理統(tǒng)一支出，這樣既可以避免出現(xiàn)重復(fù)救助現(xiàn)象，還可以有效地整合救助資源，形成統(tǒng)一的社會(huì)救助資金的運(yùn)行機(jī)制。

打造社會(huì)救助專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍，提高社會(huì)救助的能力和水平。第一，把發(fā)展專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作的方向與社會(huì)救助的實(shí)際情況結(jié)合起來(lái)。探索新型社會(huì)救助體系的社會(huì)工作管理體制和運(yùn)作機(jī)制，以針對(duì)性和實(shí)用性為起點(diǎn)，研究制定崗位設(shè)置規(guī)范，分步實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化。第二，把高校正規(guī)教育和對(duì)現(xiàn)有社會(huì)工作人員的培訓(xùn)結(jié)合起來(lái)。目前，我國(guó)很多高校已開(kāi)設(shè)社會(huì)工作、勞動(dòng)與社會(huì)保障、社會(huì)學(xué)專(zhuān)業(yè)，這些專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生理論基礎(chǔ)扎實(shí)，專(zhuān)業(yè)水平高，社會(huì)實(shí)踐能力強(qiáng)，對(duì)社會(huì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)能力和解決能力也比較強(qiáng)。因此，制定引導(dǎo)和鼓勵(lì)大學(xué)生到基層就業(yè)和加強(qiáng)社區(qū)工作的政策，發(fā)動(dòng)大批社會(huì)工作及相關(guān)專(zhuān)業(yè)的高校畢業(yè)生到基層從事社會(huì)工作，有助于提高社會(huì)救助的能力和整體水平。另一方面，當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，應(yīng)重點(diǎn)通過(guò)培訓(xùn)和考試考核，把在崗的有一定素質(zhì)的管理人員過(guò)渡為社會(huì)工作者，以滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的緊迫需求。在今后三到五年中，逐步建立起專(zhuān)業(yè)化的社工隊(duì)伍。

建立全國(guó)社會(huì)救助信息平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)救助對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。第一，建立全國(guó)社會(huì)救助信息數(shù)據(jù)庫(kù)，形成縱向貫通、橫向互聯(lián)的社會(huì)救助信息共享機(jī)制。逐步建立城鄉(xiāng)各類(lèi)困難群眾基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)，形成省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級(jí)縱向貫通，部門(mén)橫向互聯(lián)的救助信息共享機(jī)制，為政府決策、數(shù)據(jù)查詢(xún)和動(dòng)態(tài)管理提供依據(jù)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助信息系統(tǒng)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，由民政部牽頭，完成全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)救助信息管理系統(tǒng)軟件開(kāi)發(fā)，建立上下各級(jí)業(yè)務(wù)互通、省際之間信息互聯(lián)的社會(huì)救助綜合管理網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)建立社會(huì)救助國(guó)家超級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)，省建立數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換中心，市縣普遍建立服務(wù)器和終端采集系統(tǒng)，使社會(huì)救助管理工作，即政策發(fā)布、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、報(bào)表分析等，主要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)完成。第二，推動(dòng)跨部門(mén)、多層次、信息共享的救助信息核對(duì)平臺(tái)和機(jī)制的建立。人力資源和社會(huì)保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、工商、稅務(wù)、金融、證監(jiān)等部門(mén)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和最低生活保障等社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定工作需要，及時(shí)向民政部門(mén)提供社會(huì)救助對(duì)象的戶(hù)籍、就業(yè)、住房、工資、存款、機(jī)動(dòng)車(chē)、證券、納稅、住房公積金等信息，開(kāi)展對(duì)救助申請(qǐng)人的家庭存款、收入、納稅、車(chē)輛、房屋、保險(xiǎn)、公積金、婚姻等家庭狀況進(jìn)行比對(duì)；同時(shí)建立完善救助對(duì)象家庭人口收入和財(cái)產(chǎn)狀況定期報(bào)告制度，根據(jù)救助對(duì)象的收入來(lái)源情況、就業(yè)能力、勞動(dòng)條件等因素，分類(lèi)、定期開(kāi)展核查，加強(qiáng)對(duì)救助對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。第三，建立各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)救助信息的管理和對(duì)接。以醫(yī)療救助為例，做好與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的對(duì)接，依托居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)信息管理平臺(tái)，建立城鄉(xiāng)困難群眾醫(yī)療救助管理系統(tǒng)，并在民政部門(mén)設(shè)立貧困群眾醫(yī)療救助結(jié)算中心，建立管理信息終端，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的集成以及模塊之間的無(wú)縫銜接、數(shù)據(jù)的無(wú)縫傳輸和充分共享。救助對(duì)象的基本信息錄入到資料庫(kù)中，管理部門(mén)可以適時(shí)監(jiān)控救助對(duì)象的就醫(yī)情況和各醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施治療情況，終端可以隨時(shí)查詢(xún)、匯總所有救助情況和效果，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療救助對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。

實(shí)施收入豁免政策，促進(jìn)救助與就業(yè)聯(lián)動(dòng)。第一，取消收入全額抵扣政策。在我國(guó)最低生活保障制度的實(shí)施過(guò)程中，享受最低生活保障制度的家庭成員，只要獲得勞動(dòng)收入，就直接抵扣了最低生活保障待遇，而且是全額抵扣。這種家計(jì)調(diào)查抵扣制度使得受助對(duì)象或者實(shí)際待遇降低，或者喪失低保資格，進(jìn)一步導(dǎo)致有關(guān)教育救助、醫(yī)療救助、住房補(bǔ)貼等權(quán)益的喪失。因此，目前這種政策設(shè)計(jì)不利于促進(jìn)受助者就業(yè)。第二，在“救助漸退”、“就業(yè)救助”等以促進(jìn)就業(yè)為導(dǎo)向的政策基礎(chǔ)上，對(duì)困難群體中有勞動(dòng)能力的對(duì)象，可擬制定“部分收入免予計(jì)入家庭收入”的政策。實(shí)施部分收入免予計(jì)入家庭收入，從其本人實(shí)際收入中先予以豁免，不計(jì)入家庭收入。從全球性改革的趨勢(shì)來(lái)看，強(qiáng)化社會(huì)救助中的工作激勵(lì)是政策發(fā)展的主要取向。部分收入免予計(jì)入家庭收入政策的實(shí)施，不僅能夠減少“福利欺詐”的問(wèn)題，而且還能促進(jìn)低保家庭中有勞動(dòng)能力人員積極就業(yè)。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“建立和健全我國(guó)新型社會(huì)救助體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11BGL069；國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“社會(huì)服務(wù)管理體制改革與社會(huì)管理創(chuàng)新”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12＆ZD063）

注釋

①“中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議討論研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和下半年經(jīng)濟(jì)工作”，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年7月31日第1版。

②“李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院第一次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：全面履行政府職責(zé)，努力實(shí)現(xiàn)民之所望”，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年3月22日第4版。

③林閩鋼：“緩解城市貧困家庭代際傳遞的政策體系研究”，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013年第3期。

④林閩鋼、馬艷燕：“為城市低保貧困家庭提供社會(huì)救助服務(wù)”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2013年8月30日。

【作者簡(jiǎn)介】

林閩鋼，南京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)，社會(huì)保障系教授、博導(dǎo)。

研究方向：社會(huì)保障理論與制度、社會(huì)政策與社會(huì)管理。

主要著作：《現(xiàn)代西方社會(huì)福利思想》、《社會(huì)保障理論與政策：中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的視角》、《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)救助制度》、《中國(guó)社會(huì)政策》等。

The Institutional Guarantee of the Practical Interests of the Lower Class

--The Target and Development Path of the New Social Assistance System

Lin Mingang

Abstract: China's new social assistance system should focus on achieving the overall goal of providing more reliable social assistance, integrate major assistance projects and build a "bottom safety-net" based on the urban and rural subsistence allowance system, remedy the shortcomings and improve the social assistance system and strengthen informationization to further optimize the management of social assistance. With respect to selecting the pathway, we should make the subsistence allowance system the basis, integrate and link together health-care, education, employment and housing as well as other assistance programs, lay a solid "foundation" for the new social assistance system and adopt a policy for categorizing people needing assistance and implement it in a step-by-step manner, so as to provide a full range of assistance services to poor families.

Keywords: New Social Assistance System, Five Classification Subsidies, Social Assistance Services, Income Exempt Policy