【摘要】伴隨著改革的深入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共事務(wù)管理中政府所扮演的角色也在進(jìn)行轉(zhuǎn)變，尤其是在公共投資領(lǐng)域，政府作為投資主體效率較為低下，造成公共事業(yè)建設(shè)資金短缺。文章對(duì)我國(guó)公共投資領(lǐng)域存在的問(wèn)題進(jìn)行多角度深入分析，提出了放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，支持民間資本和外來(lái)資本進(jìn)入公共事業(yè)，積極推進(jìn)公共投資領(lǐng)域的市場(chǎng)化與主體的多元化的解決方案。

【關(guān)鍵詞】公共投資　民間資金　主體多元化

根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同時(shí)期的客觀要求，我國(guó)的公共支出在范圍和力度上發(fā)生著相應(yīng)變化，公共投資也隨之變化，其經(jīng)歷了由緊到松、由行政干預(yù)為主到市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的幾個(gè)過(guò)程，特別是1998年以來(lái)，我國(guó)全面實(shí)施積極的財(cái)政政策，政府不斷加大財(cái)政支出的力度，通過(guò)公共投資，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。積極政策起到了較為明顯的需求拉動(dòng)作用，但我國(guó)公共投資仍然存在不少的問(wèn)題，亟需進(jìn)行變革以適應(yīng)日益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

我國(guó)公共投資存在的弊病

多年來(lái)由于公共投資及公共服務(wù)引發(fā)的爭(zhēng)端層出不窮。公共投資攸關(guān)社會(huì)公眾基本需求的滿(mǎn)足，涉及到國(guó)家與社會(huì)兩個(gè)層面的互動(dòng)。公共投資較私人投資顯示出效率低下，投入及產(chǎn)出同社會(huì)公眾的需求之間難以和諧“共振”的特點(diǎn)。從我國(guó)公共投資主體的現(xiàn)狀考察，造成上述現(xiàn)象主要有兩個(gè)相互交錯(cuò)的因素：政企不分和公用事業(yè)壟斷。

一方面，公共投資的目的在于提供公共產(chǎn)品，其具有極強(qiáng)的社會(huì)公益性和宏觀調(diào)控性。公權(quán)和私權(quán)的邊界在公共利益的大旗下難以辨清，政府的行政管理行為和市場(chǎng)交易活動(dòng)模糊交織，這固然使得公共產(chǎn)品這種市場(chǎng)無(wú)法有效調(diào)節(jié)的供需關(guān)系客體能得到公共權(quán)力的呵護(hù)，但同時(shí)也使市場(chǎng)機(jī)制的精髓—競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制奄奄一息甚至土崩瓦解，造成了效率低下、重復(fù)建設(shè)、供需脫節(jié)的消極后果。而行政壟斷的存在又加重了政企不分的復(fù)雜性。地方保護(hù)、部門(mén)壟斷、行政性強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)在公共投資過(guò)程中都找到了各自滋長(zhǎng)蔓延的溫床，如此一來(lái)的后果則是保護(hù)了落后、危害了經(jīng)濟(jì)民主，使公共投資這一關(guān)注民生、公利的純潔之域扭曲成了藏污納垢之所。正是基于行政壟斷在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的阻礙，新頒布的《反壟斷法》設(shè)立了專(zhuān)章進(jìn)行規(guī)制，相信隨著該法的實(shí)施，這一問(wèn)題將得到一定遏制，還公共投資本來(lái)的純潔。

另一方面，公用事業(yè)壟斷行為屢見(jiàn)不鮮，主要表現(xiàn)為濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，無(wú)視自身作為基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)營(yíng)運(yùn)商的準(zhǔn)入義務(wù)和互聯(lián)互通義務(wù)，強(qiáng)加不合理交易條件等。大部分公用事業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位都是政府扶植、保護(hù)并通過(guò)相關(guān)政策、法規(guī)予以確認(rèn)的結(jié)果。之所以如此，是由于這些產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷性，如果實(shí)行自由競(jìng)爭(zhēng)可能導(dǎo)致巨大的社會(huì)資源浪費(fèi)或市場(chǎng)秩序的混亂。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的更新，有的公用企業(yè)原來(lái)所謂“自然壟斷”的基礎(chǔ)已不復(fù)存在。比如在電信行業(yè)，技術(shù)革命使得不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域可以相互滲透，形成競(jìng)爭(zhēng)；在電力行業(yè)也可以實(shí)行“廠網(wǎng)分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，達(dá)到有限競(jìng)爭(zhēng)的目的。這些行業(yè)應(yīng)該重新評(píng)價(jià)，引入競(jìng)爭(zhēng)。即便是具有自然壟斷性，作為優(yōu)勢(shì)主體的公用企業(yè)也往往濫用其地位，排斥、限制競(jìng)爭(zhēng)，或者和其他主體實(shí)行聯(lián)合行為，損害了其他市場(chǎng)主體的利益，傷害了社會(huì)公眾的合理期待。對(duì)于這些行業(yè)應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，但根本之道是在除生產(chǎn)以外的環(huán)節(jié)通過(guò)技術(shù)手段引入有限的競(jìng)爭(zhēng)。

由此看來(lái)，公有、公共部門(mén)應(yīng)該服務(wù)于公共利益，但在現(xiàn)實(shí)中它并不必然恪盡職守；私營(yíng)部門(mén)追逐私利最大化實(shí)為天經(jīng)地義，但其客觀效果卻未必?fù)p害公共利益，兩者應(yīng)當(dāng)在平等的競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)制條件下，在公用事業(yè)領(lǐng)域中生存、發(fā)展，以提高效率并造福社會(huì)。說(shuō)到底，也就是要實(shí)現(xiàn)公共投資主體的多元化，放寬準(zhǔn)入的門(mén)檻。盡管反行政壟斷和公用事業(yè)壟斷也是重要任務(wù)，但僅通過(guò)產(chǎn)業(yè)分割來(lái)打破壟斷而不引入多元的投資主體，政企不能真正分開(kāi)，也就不可能真正發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的激勵(lì)功能；同時(shí)，單純實(shí)行投資主體多元化，而不破除壟斷，政企雖可分開(kāi)，但也不能建立起有效的競(jìng)爭(zhēng)格局。而且反壟斷和主體多元化相權(quán)衡，后者更為根本。因?yàn)樵诔浞忠敫?jìng)爭(zhēng)之前，反壟斷法不可能對(duì)垂直整合的壟斷企業(yè)有多大的控制作用。反壟斷法只有在面對(duì)政企分開(kāi)、產(chǎn)權(quán)多元、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、競(jìng)爭(zhēng)適度充分、監(jiān)管合理有效的公用事業(yè)市場(chǎng)才能真正發(fā)揮對(duì)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)和秩序的維護(hù)作用，而不是在行政壟斷、行業(yè)壁壘面前望洋興嘆。

英國(guó)公共投資主體歷史變遷的鏡鑒

英國(guó)是近代工業(yè)革命的發(fā)源地，也是最早邁進(jìn)現(xiàn)代化的國(guó)家。英國(guó)公共投資的發(fā)展深具代表性，分析英國(guó)公共投資主體的歷史變遷過(guò)程中所出現(xiàn)的弊病與對(duì)策，對(duì)于我們總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)揮我國(guó)公共投資改革的后發(fā)優(yōu)勢(shì)和少走彎路應(yīng)有裨益。

英國(guó)公共投資的發(fā)展大體是隨著城市化進(jìn)程而演進(jìn)的，并且集中體現(xiàn)在城市公用事業(yè)的改制上。城市公用事業(yè)是為城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和市民的日常生活提供必需品的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，這些必需品都是難以收費(fèi)或難以由市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制定價(jià)收費(fèi)的公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品。但是公共產(chǎn)品的特殊性被執(zhí)政者所重視也不是一蹴而就的。在城市興起之初，政府對(duì)這類(lèi)公共投資持自由放任態(tài)度，任由私人投資經(jīng)營(yíng)并自由競(jìng)爭(zhēng)。這樣產(chǎn)生的后果是私人利益主導(dǎo)公用事業(yè)的發(fā)展，利潤(rùn)豐厚的供水、煤氣照明等行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度，甚至于當(dāng)時(shí)英國(guó)一個(gè)城市的同一個(gè)區(qū)域或同一條街道上，往往就有幾家經(jīng)營(yíng)自來(lái)水或煤氣的公司，而且質(zhì)量得不到保障。而難以收取費(fèi)用或無(wú)利可圖的道路、公共衛(wèi)生等則少人問(wèn)津。類(lèi)似問(wèn)題的堆積使公共產(chǎn)品的公益性漸為大眾所重視。與生存緊密相關(guān)的飲水問(wèn)題首先成為關(guān)注焦點(diǎn)。1813年一場(chǎng)霍亂席卷431個(gè)城市，3萬(wàn)人失去生命，而事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)水源不潔與這場(chǎng)天災(zāi)有重大關(guān)聯(lián)。

于是，從19世紀(jì)上半葉開(kāi)始，歷經(jīng)一個(gè)多世紀(jì)，英國(guó)政府開(kāi)始了對(duì)公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理集中化的過(guò)程。根據(jù)1835年《市政自治機(jī)關(guān)法》選舉產(chǎn)生的市政府成為公共投資的主要主體，并且對(duì)私營(yíng)企業(yè)實(shí)行收購(gòu)，以實(shí)現(xiàn)公共投資的集中管理和踐行公共利益的價(jià)值目標(biāo)。從1846年到1895年，共有227個(gè)城市實(shí)現(xiàn)了自來(lái)水的市營(yíng)，大大改善了城市用水狀況。到1875年，全國(guó)76個(gè)市政府投資設(shè)立了自己的煤氣公司。從1895年到1900年，電力公司從91個(gè)增長(zhǎng)到了229個(gè)，其中71%為地方政府擁有。

兩次世界大戰(zhàn)中由于國(guó)家干預(yù)使英國(guó)成功地度過(guò)了最艱難的時(shí)期，這種歷史的慣性則對(duì)后來(lái)的發(fā)展產(chǎn)生了極大影響。戰(zhàn)后，無(wú)論是工黨還是保守黨，都對(duì)國(guó)有化抱持著巨大的熱情。1945年～1951年，工黨政府對(duì)公用事業(yè)部門(mén)進(jìn)行了國(guó)有化改造，使城市公用事業(yè)更為集中。支持這一國(guó)有化浪潮的是一系列的法令，這些法令確認(rèn)了公用事業(yè)的公益性目標(biāo)和商業(yè)主導(dǎo)性，也就是要把公用企業(yè)培育成獨(dú)立的市場(chǎng)主體，獨(dú)立接受競(jìng)爭(zhēng)壓力和各種風(fēng)險(xiǎn)。之后20多年，國(guó)有化的弊端日益展現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)效率低下，社會(huì)發(fā)展遲緩。直到撒切爾夫人上臺(tái)后采取貨幣主義政策，又對(duì)公用事業(yè)實(shí)行私有化，力促公共投資主體的多元化。這一政策表面看來(lái)又回到了原點(diǎn)，但實(shí)質(zhì)上絕非簡(jiǎn)單的倒退或回歸，而是更高層次的螺旋式上升。為規(guī)范公用事業(yè)，避免歷史上私營(yíng)企業(yè)不顧公共利益的重演，英國(guó)非常重視政企分開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督的精神，明確政府監(jiān)管職能、建立公用事業(yè)顧客服務(wù)委員會(huì)網(wǎng)進(jìn)行全方位監(jiān)督、完善聽(tīng)證會(huì)制度。這一改革充分發(fā)揮了政府的監(jiān)控作用和市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的推進(jìn)作用。