總結(jié)英國的經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)：首先，政府應(yīng)當(dāng)有所為而有所不為。在市場不成熟的時候一方面是彌補市場的失靈和缺陷，主動承擔(dān)起自己的公共職能。同時要努力培育市場，市場一旦成熟就應(yīng)該功成身退，如此才能真正保證政企分離和避免行政壟斷。其次，公共投資的特性在于公益性，這就決定了必須適當(dāng)抑制投資者的逐利性，尤其是民間投資和外國投資。這就要求政府應(yīng)該是管理專家，而不要強求是經(jīng)營專家、賺錢高手。而管理必須依法執(zhí)行，這樣才能保證公共利益不會因公權(quán)和私權(quán)邊界模糊而被踐踏或遭漠視。最后，公共投資的對象具有一定的自然壟斷性，而且往往投資大、周期長，僅僅依靠政府不僅財政負擔(dān)巨大，更重要的是效果上也不見得就能達到預(yù)期目的。如何在一定程度上開展競爭，吸引其他主體投資又能保持規(guī)模經(jīng)濟必是一大難題。①

因此，透過英國經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，要讓公共投資具有效率，政府必須在特定的時候在特定的經(jīng)濟領(lǐng)域運用法律對公共投資的主體和對象進行調(diào)整，從而保持一定程度的競爭性與規(guī)模經(jīng)濟，用最經(jīng)濟和效率的方式來實現(xiàn)公共投資的目標(biāo)。

公共投資主體多元化的經(jīng)濟法解讀

公共投資的目標(biāo)是什么？對公共投資法律關(guān)系進行調(diào)整的基點是什么？對公共投資的法經(jīng)濟學(xué)分析首先必須明確這兩點，弄清這兩個根本性問題，隨之而來的分析才能有的放矢。

公共投資制度化是社會發(fā)展程度的重要標(biāo)志，體現(xiàn)著現(xiàn)代社會的空間聚合和連鎖效應(yīng)，其功用在于加速了人力和物力的結(jié)合及流轉(zhuǎn)，提升政府及市場經(jīng)濟的運行效率。②公共投資的核心不在于描述這一活動現(xiàn)象的“投資”二字，而是體現(xiàn)投資目標(biāo)及價值理念的“公共”一詞。從公共投資產(chǎn)生之始，其目的就被鎖定在了保護一定群體的公共安全和提高社群生活質(zhì)量上面?，F(xiàn)代社會的城鎮(zhèn)化發(fā)展使得人群生活更為密集，能夠在分工體系下通過交換實現(xiàn)合作。然而理性的個人和理性的群體之間往往難以兩全。因此，政府必須對公共投資的領(lǐng)域進行干預(yù)，以保障社會所需的公共產(chǎn)品能夠有效提供。政府的干預(yù)既可以以公民代理人的身份直接介入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、提供，也可以采用間接的方式引導(dǎo)社會力量來實現(xiàn)目標(biāo)。故而公共投資主體是單一化還是多元化本身并不是討論的基礎(chǔ)或目標(biāo)，而公共投資的現(xiàn)實目的，即為促進社會發(fā)展而有效地提供公共產(chǎn)品才是關(guān)鍵。從這個角度講，公共投資主體單一化、多元化都是可資運用的手段，至于如何取舍則決定于所要生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品本身的屬性。

如果說公共投資是一種事實型社會關(guān)系，那么公共投資法律關(guān)系則是一種價值型社會關(guān)系，蘊涵著從法律角度對公共投資所引起的各種社會關(guān)系的評價。對公共投資法律關(guān)系的調(diào)整必須要確立判斷的原則，這樣才能保證法律體系的和諧一致。公共投資法律關(guān)系是一種經(jīng)濟法律關(guān)系，它既不同于一般的民商事法律關(guān)系那樣奉意思自治為圭臬，又不同于行政法律關(guān)系那樣以國家本位為依歸，而是在兩者的交互作用下追尋著公共利益的軌跡。簡言之，公共投資法律關(guān)系的是以社會本位為基點。

明晰了這兩個根本，讓我們來分析一下公共投資主體多元化在現(xiàn)實層面如何促進社會發(fā)展，在價值取向上如何謹守社會本位的要求，以及它本身的限度。

一方面，公共投資主體多元化是一種總括性提法，包括鼓勵民間資本、外國資本的間接參與和直接進入。所謂間接投資是指政府及國有企業(yè)、事業(yè)單位等能夠代表公共利益的主體在投資中占主導(dǎo)地位，通過借款等融資方式引領(lǐng)非公有資本進入公共產(chǎn)品的產(chǎn)出和供給，但其他投資者并沒有經(jīng)營權(quán)，只享有獲取收益或高額轉(zhuǎn)讓債權(quán)的期待權(quán)。這種投資方式適合于任何類型的公共投資，但是只能有限地解決資金不足的問題而無法根除效率低下的病根。而直接投資是指私人主體不僅出資，而且積極參與經(jīng)營管理的投資方式。從嚴格意義上講，公共投資主體多元化僅指后者（直接投資），筆者也是從狹義的角度來討論這一命題的。這也就說明公共投資主體多元化必然有其邊界，不是任何公共投資都能夠?qū)崿F(xiàn)多元化推進。

另一方面，公共投資主體多元化就是要更多地依賴社會力量、民間力量而更少地仰賴于政府，其本質(zhì)特征在于引入適當(dāng)?shù)母偁帣C制，使私人企業(yè)之間、私人企業(yè)與國家單位之間，甚至國家單位之間展開競爭，使得公共產(chǎn)品不僅有人供給，而且供給充分有效。經(jīng)濟學(xué)分析告訴我們，一般而言私人企業(yè)總是要比政府更富有效率。因此，政府投資的適當(dāng)退出或者轉(zhuǎn)移，允許私人資本適當(dāng)?shù)剡M入，將會改善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，進而推動公共產(chǎn)品提供者的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革。當(dāng)然，必須清楚地認識到公共投資主體多元化的根本目的在于提升生產(chǎn)、供給公共產(chǎn)品的效率，以真正推動公共利益的實現(xiàn)和社會的進步，因此所謂多元化不是說單純地促進公私共存、公私合作，而是要引入競爭。競爭是促進效率的根本手段，理論和實踐都說明了對經(jīng)濟效率影響最重要的是競爭而不是企業(yè)的所有制形式，由于缺乏競爭導(dǎo)致國有企業(yè)低效率并不能推斷民營化是提高效率的靈丹妙藥，私有化的經(jīng)濟合理性主要是以它能促進市場更具有競爭性或可競爭性這一假定為基礎(chǔ)。

因此，公共投資主體多元化的功能就在于可以改善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以調(diào)動私人產(chǎn)權(quán)為實現(xiàn)盈利目標(biāo)而提升企業(yè)效率的積極性，引入競爭機制促進多元主體現(xiàn)實或潛在的比拼，以迫使企業(yè)提高效率并關(guān)注消費者“用錢投票”或其他反饋信息所帶來的后果。從而既滿足了公共需要的公益性，也消除了缺乏激勵的低效性；既擴充了投資力量，又讓政府可以抽身于商海而專心做好管理者以控制這股強大的力量能造福于民，不被異化。