原標(biāo)題：推進(jìn)全面深化改革的關(guān)鍵：樹立現(xiàn)代治理理念

所謂“治理”，即用規(guī)則和制度來約束和重塑利益相關(guān)者之間的關(guān)系，以達(dá)到?jīng)Q策科學(xué)化的目的。它是由治理主體、治理內(nèi)容、治理結(jié)構(gòu)以及治理機(jī)制等構(gòu)成的，以規(guī)則、合規(guī)和問責(zé)為核心要素的一整套制度安排，其與管理的主要區(qū)別為：就目的而言，治理的目的在于實(shí)現(xiàn)多元利益主體的利益均衡，而管理強(qiáng)調(diào)的是保證既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；就職能而言，治理注重監(jiān)督、明確責(zé)任體系和決策指導(dǎo)，而管理主要關(guān)注決策落實(shí)的計(jì)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)；就實(shí)施基礎(chǔ)和依據(jù)而言，治理主要依靠契約以及法律規(guī)范，而管理主要依靠內(nèi)部的管理層級關(guān)系；就地位和作用而言，治理的作用在于規(guī)范權(quán)利和責(zé)任，而管理側(cè)重于規(guī)定具體的發(fā)展路徑和方法。

現(xiàn)代治理有著自身的理念和思維。首先，治理是一種多元化的系統(tǒng)思維，要求識別治理系統(tǒng)中各主體的關(guān)聯(lián)性，強(qiáng)調(diào)治理的民主性以及處理好多元利益主體的利益關(guān)系。其次，治理的內(nèi)容是通過多元利益主體的參與，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)、相互協(xié)調(diào)的治理機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制之間的良性互動(dòng)。第三，治理的關(guān)鍵是頂層設(shè)計(jì)，涉及制度層面和決策職能。第四，治理的手段是“疏”“統(tǒng)”并舉、軟權(quán)力和硬權(quán)力并用，以疏導(dǎo)和軟權(quán)力的運(yùn)用為主。最后，治理還是一種過程化思維，是圍繞“合規(guī)、規(guī)則和問責(zé)”不斷演進(jìn)的建設(shè)過程。

從“管理”到“治理”的跨越是全面深化改革的“破題”之舉，是重大的思想解放和理論創(chuàng)新，也是解放和發(fā)展生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會活力的利器。過去的改革中我們將更多的精力放在了行政管理、社會管理等內(nèi)容上，而此次全會提出的國家治理體系，囊括了政府治理、社會治理、中介組織治理以及公司治理等內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)通過全面深化改革，完善經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域制度和規(guī)則的建立、執(zhí)行以及監(jiān)督和問責(zé)，使制度和體制機(jī)制更加完善，決策更加科學(xué)，實(shí)現(xiàn)黨和國家各項(xiàng)事務(wù)制度化、規(guī)范化、程序化，“把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的效能”。

多元利益主體  推進(jìn)國家治理體系建設(shè)

全會提出的國家治理體系涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨建等諸多領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)國家治理體系應(yīng)是“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”。在推進(jìn)國家治理體系建設(shè)過程中，全會強(qiáng)調(diào)通過構(gòu)建治理權(quán)分享機(jī)制如構(gòu)建“程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，充分發(fā)揮國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會組織以及廣大人民群眾等多元利益主體參與治理的積極性，明確其在治理中的權(quán)責(zé)和義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)國家治理體系的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化。在這個(gè)體系中，多元的利益相關(guān)者可以根據(jù)自己的意愿選擇是否參與國家治理以及參與國家治理的程度，從而實(shí)現(xiàn)治理的民主性。

推進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化，需要充分運(yùn)用法治思維和規(guī)則、制度治理國家，通過構(gòu)建相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制強(qiáng)化規(guī)則和制度的執(zhí)行與問責(zé)，從而“提高改革決策科學(xué)性”。從這個(gè)層面而言，國家治理能力現(xiàn)代化是國家治理有效性的充分體現(xiàn)，而一系列的規(guī)則和制度特別是法治，能夠?yàn)閲抑卫眢w系的構(gòu)建和治理能力的現(xiàn)代化保駕護(hù)航。

注重頂層設(shè)計(jì) 構(gòu)建有效的政府治理

當(dāng)前，在處理政府與市場關(guān)系的政府治理實(shí)踐中，存在著“治理倒置”的現(xiàn)象，即“上層抓管理，下層想治理”，政府和官員往往管得過寬過細(xì)，“治理權(quán)”無形中被轉(zhuǎn)換為“管理權(quán)”，弱化了治理的功能，一定程度上抑制了市場和管理者的積極性與主動(dòng)性。此次全會指出實(shí)現(xiàn)有效的政府治理“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能”“創(chuàng)新行政管理方式”“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。在推動(dòng)有效的政府治理建設(shè)方面，全會還強(qiáng)調(diào)致力于頂層設(shè)計(jì)，“最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理”，同時(shí)，要求“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”，“完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制”，從而在全面深化改革過程中，充分發(fā)揮政府“扶持之手”和“無為之手”在資源配置中的重要作用。治理理念在政府層面的貫徹充分體現(xiàn)了新一輪改革過程中“抓大放小”的思想，能夠有效規(guī)避“治理倒置”，理順政府和市場的關(guān)系。

全會還特別提到了官員治理，強(qiáng)調(diào)“完善發(fā)展成果考核評價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向”，“改革政績考核機(jī)制”，“完善并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部親屬經(jīng)商、擔(dān)任公職和社會組織職務(wù)、出國定居等相關(guān)制度規(guī)定”，“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，“加強(qiáng)干部跨條塊跨領(lǐng)域交流”等。同時(shí)，還要求“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”，“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制”。這些要求對于弱化政府和官員對資源配置的干預(yù)權(quán)力，實(shí)現(xiàn)地方政府和官員從“為數(shù)量增長而競爭”“唯GDP論英雄”到“為科學(xué)發(fā)展而競爭”的轉(zhuǎn)變具有重要意義。

構(gòu)建治理結(jié)構(gòu) 推進(jìn)社會組織去行政化

社會體制改革方面，全會要求“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制”“改進(jìn)社會治理方式”“提高社會治理水平”。社會組織治理方面，全會強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化”“逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績效考核機(jī)制”“深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”“加快公立醫(yī)院改革，落實(shí)政府責(zé)任”“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤”。在營利性組織治理如公司治理、金融機(jī)構(gòu)治理日漸成熟的大背景下，包括學(xué)校、醫(yī)院、中介組織在內(nèi)的非營利組織和社會組織治理提上了改革日程，成為國家治理體系建設(shè)的重要組成部分，這充分體現(xiàn)了全面深化改革過程中治理思維和治理理念的全方位運(yùn)用。

完善現(xiàn)代企業(yè)制度 深化公司治理改革

堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度方面，全會要求“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”，不僅明確“公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯”，還強(qiáng)調(diào)“非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”。企業(yè)改革方面，全會要求積極發(fā)展“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)”，“完善國有資產(chǎn)管理體制”，“推動(dòng)國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”，“健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)”，“建立職業(yè)經(jīng)理人制度”和“長效激勵(lì)約束機(jī)制”，同時(shí)，“鼓勵(lì)有條件的私營企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度”。現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是公司治理，深化公司治理改革是推動(dòng)企業(yè)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度的必然選擇。此外，全會還提出“健全多層次資本市場體系，推進(jìn)股票發(fā)行注冊制改革”，“優(yōu)化上市公司投資者回報(bào)機(jī)制，保護(hù)投資者尤其是中小投資者合法權(quán)益”，這些都將為公司治理改革的深化注入新的活力。

（作者單位：南開大學(xué)中國公司治理研究院）