美國是最早針對受污染土地的監(jiān)控、修復(fù)及標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利責(zé)任等方面進(jìn)行詳盡立法的國家，1980年頒布的《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》（也稱《超級(jí)基金法》）確立了“超級(jí)基金制度”，有力地推動(dòng)了全美受污染土地的治理工作。美國國家環(huán)保局（EPA）依據(jù)《超級(jí)基金法》，建立了從環(huán)境監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)到場地修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，為污染地塊的管理和土地再利用提供了有力支持。

美國超級(jí)基金制度的由來

1978 年，紐約州發(fā)生拉夫運(yùn)河（The Love Canal）事件，引起了公眾對“棕地”對人體健康危害的關(guān)注。拉夫運(yùn)河是為修建水電站挖成的一條運(yùn)河，20世紀(jì)40年代干涸被廢棄，后被一家化學(xué)品公司購買作為傾倒工業(yè)廢棄物的場地。上世紀(jì)50年代，公司將充滿充斥著有毒廢棄物的運(yùn)河填埋覆蓋好后轉(zhuǎn)贈(zèng)給當(dāng)?shù)卣?。此后，這一區(qū)域被發(fā)展為居住區(qū)。從1970年代開始，當(dāng)?shù)鼐用裉貏e是兒童、孕婦等人群不斷出現(xiàn)疾病征兆，孕婦流產(chǎn)、嬰兒畸形、癌癥等病癥的發(fā)病率居高不下。相關(guān)資料顯示，1974—1978年，拉夫運(yùn)河小區(qū)出生的孩子56%有生理缺陷，孕婦流產(chǎn)率與入住前相比增加了300%。當(dāng)局隨后展開調(diào)查，最終將罪魁禍?zhǔn)祖i定在運(yùn)河中傾倒的工業(yè)廢棄物。據(jù)估計(jì)，這家名為胡克的化學(xué)工業(yè)公司共向運(yùn)河傾倒了2萬多噸重含有二惡英和苯等致癌物質(zhì)的工業(yè)垃圾。拉夫運(yùn)河事件引發(fā)美國社會(huì)對環(huán)境健康問題的深刻反思，社會(huì)輿論對政府加強(qiáng)污染治理和環(huán)境修復(fù)的呼聲進(jìn)一步提高。1980年，美國國會(huì)通過了《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》，該法案因其中的環(huán)保超級(jí)基金（Super Found）而聞名，因此，通常又被稱為《超級(jí)基金法》。

超級(jí)基金制度的經(jīng)費(fèi)來源

超級(jí)基金主要經(jīng)費(fèi)來源于國內(nèi)生產(chǎn)石油和進(jìn)口石油產(chǎn)品稅、化學(xué)品原料稅及環(huán)境稅，上述稅收全部進(jìn)入超級(jí)基金的托管基金，然后按每年的實(shí)際需要進(jìn)行撥款。1986年制定的《超級(jí)基金法案的補(bǔ)充與再授權(quán)》只允許上述稅種征收至1991年。1990年，《綜合預(yù)算調(diào)整法案》又將征收期延長至1995年。2002年1月通過的《小企業(yè)責(zé)任減免與“棕色地塊”復(fù)興法》，對《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》進(jìn)行了補(bǔ)充修訂。2005年8月10日，美國國會(huì)規(guī)定，棕地貸款可以給予合格的“預(yù)期誠信購買者”，并建立了“棕地貸款基金”，向治理棕地的公私團(tuán)體提供貸款。超級(jí)基金經(jīng)費(fèi)的其他來源包括常規(guī)撥款、從污染責(zé)任者追討的修復(fù)和管理費(fèi)用、罰款、利息及其他投資收入等。目前超級(jí)基金主要資金來源于聯(lián)邦常規(guī)撥款。

超級(jí)基金制度的主要特點(diǎn)

法律規(guī)定明確具體?！冻?jí)基金法》是美國污染場地管理框架中最為全面的規(guī)范污染場地修復(fù)的法律。它主要是針對“歷史遺留”污染場地，特別是工業(yè)危廢填埋場、露天化工廢物傾倒場地和回收利用拆解場地。法案對基金使用范圍、污染行為法律責(zé)任人、超級(jí)基金的運(yùn)作方式等作了明確具體的規(guī)定。

在超級(jí)基金的適用范圍方面，為了利用有限的資金使更多的受污染土地得到治理，美國政府建立了《國家優(yōu)先治理污染現(xiàn)場順序名單》制度，超級(jí)基金只支持被列入名單上的污染土地。按照法律規(guī)定，聯(lián)邦土地登記處推薦待評(píng)估的污染場址名單，環(huán)保局或有資質(zhì)機(jī)構(gòu)對污染場址進(jìn)行初步環(huán)境評(píng)估，在此基礎(chǔ)上確定名單內(nèi)各污染場址的治理順序。根據(jù)法案的相關(guān)規(guī)定，只有當(dāng)責(zé)任主體不能確定，或無力或拒絕承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用時(shí)，超級(jí)基金才可被用來支付整治修復(fù)費(fèi)用。

法案明確了受污染土地的環(huán)境法律責(zé)任主體。法案中的“有關(guān)責(zé)任方”不僅包括危險(xiǎn)物質(zhì)排放（或?qū)⒁欧牛r(shí)的場地的業(yè)主或使用人以及有害物質(zhì)的排放者，也包括了該場地現(xiàn)在的業(yè)主或使用人。

法案對超級(jí)基金運(yùn)作程序作出了明確規(guī)定。首先對污染場址進(jìn)行初步評(píng)估，利用污染危害評(píng)分系統(tǒng)對污染嚴(yán)重程度進(jìn)行定性評(píng)估，并在污染場址調(diào)查基礎(chǔ)上擬定《國家優(yōu)先治理污染現(xiàn)場順序名單》。污染場地在開始修復(fù)程序前，先要提出整治調(diào)查與可行性研究，再由聯(lián)邦政府提出整治修復(fù)計(jì)劃。整治修復(fù)計(jì)劃包括研究范圍、污染場址描述、替代方案篩選、方案可行性調(diào)研四部分。整治修復(fù)方案經(jīng)由社區(qū)民眾參與討論與提出建議后，由政府選擇具體方案并形成決策報(bào)告書。決策報(bào)告書明確治污方法與預(yù)定目標(biāo)，并且在報(bào)告書中對治污期間相關(guān)流程與事項(xiàng)作出具體規(guī)定。

環(huán)保署被授予“絕對”權(quán)力?！冻?jí)基金法》授權(quán)EPA督促潛在責(zé)任方及時(shí)開展場地修復(fù)行動(dòng)。同時(shí)，法案賦予EPA無限期的追溯權(quán)力，且并不需要把過多精力花費(fèi)到污染責(zé)任的認(rèn)定上，既可以向多個(gè)污染責(zé)任方的任何一方提起全額賠償要求，然后由此責(zé)任方自行通過法律程序向其他潛在責(zé)任方追討治理費(fèi)用。在污染責(zé)任不清的情況下，超級(jí)基金可以墊付場地治理費(fèi)用，再由EPA向責(zé)任者追討，這種污染治理優(yōu)先的體系大大提高了系統(tǒng)運(yùn)行效率。超級(jí)基金項(xiàng)目依靠州政府、地方政府以及公眾一起參與管理，將污染項(xiàng)目分成兩類并提出了相應(yīng)的污染防治措施：第一類是典型的短期反應(yīng)污染行為，指的是從環(huán)境中清除已經(jīng)泄漏或即將泄漏的危險(xiǎn)物質(zhì)的應(yīng)急行動(dòng)，例如含有危險(xiǎn)物質(zhì)的貯罐和遺棄的桶罐，對人體健康或環(huán)境構(gòu)成極大風(fēng)險(xiǎn)的表層污染土壤等。第二類為長期污染清理項(xiàng)目，需要進(jìn)行場地修復(fù)行動(dòng)。相對于污染清除行動(dòng)，修復(fù)行動(dòng)通常是指長期的反應(yīng)行動(dòng)。修復(fù)行動(dòng)將永久性地并顯著地減少因危險(xiǎn)物質(zhì)的釋放或潛在的釋放威脅構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)。

對污染行為的無限追責(zé)。超級(jí)基金法的突出特點(diǎn)是污染行為的連帶責(zé)任和追溯本源。超級(jí)基金或聯(lián)邦政府可向任何一個(gè)能夠找到的污染責(zé)任人追索全部治理費(fèi)用。而且這種責(zé)任事實(shí)上是一種無限責(zé)任，即如果有關(guān)責(zé)任方無力負(fù)擔(dān)其根據(jù)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)償付的污染清理費(fèi)用和損害賠償費(fèi)用，則任何對其控股或參股的組織和個(gè)人均可成為追責(zé)的對象。而溯本追源的規(guī)定，使一些按照原有法律規(guī)定不屬于違法的污染行為，如果按照該法的標(biāo)準(zhǔn)可能構(gòu)成環(huán)境污染的，也可以認(rèn)為丟棄的企業(yè)應(yīng)負(fù)治理責(zé)任，同時(shí)也使現(xiàn)在的業(yè)主以及使用人負(fù)有治理的法定責(zé)任。此外，超級(jí)基金法案在確定責(zé)任主體的同時(shí)，還規(guī)定了在發(fā)生不可抗力、戰(zhàn)爭或行動(dòng)、第三方的作為以及以上三種原因混合的情況下，上述責(zé)任主體不承擔(dān)治理費(fèi)用，治理費(fèi)用由超級(jí)基金支付。

超級(jí)基金的實(shí)施效果

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1983—2008年，超級(jí)基金項(xiàng)目共清理有害土壤、廢物和沉積物1億多立方米，清理垃圾滲濾液、地下水、地表水約12.9億立方米，為數(shù)萬人提供了潔凈的飲用水源。截至2012年7月26日，美國共有1664個(gè)污染場地列入國家優(yōu)先名錄，其中360個(gè)污染場地已清理完畢，1304個(gè)污染場地仍留在國家優(yōu)先名錄內(nèi)。為推動(dòng)地下水修復(fù)技術(shù)向前發(fā)展，EPA設(shè)立了“超級(jí)基金創(chuàng)新技術(shù)評(píng)價(jià)”標(biāo)志和場地清理技術(shù)交流平臺(tái)，鼓勵(lì)企業(yè)與科研單位的技術(shù)創(chuàng)新。