對(duì)于部分城鄉(xiāng)低保對(duì)象，政府還出錢資助他們參加城鎮(zhèn)醫(yī)?；蛐罗r(nóng)合，并為他們中的因病致困戶提供大病救助。如圖11所示，2004年建立醫(yī)療救助機(jī)制之初，全年受益于四類醫(yī)療救助的人不過(guò)600余萬(wàn)，政府在這方面的開支不過(guò)區(qū)區(qū)4.43億元。而到2011年高峰期，當(dāng)年受益于四類醫(yī)療救助的人已達(dá)8000多萬(wàn)，政府醫(yī)療救助方面的支出接近190億元，比2004年增加了40多倍。

圖12將城鎮(zhèn)各類醫(yī)保與農(nóng)村新農(nóng)合的覆蓋人口進(jìn)行了加總。它向我們顯示，中國(guó)如何在短短幾年的時(shí)間里構(gòu)筑起世界上最大的醫(yī)保網(wǎng)。2003年，全國(guó)人口中，只有不到15%的城鄉(xiāng)居民(不到2億人口)享受某種醫(yī)療保障;而到2012年，城鎮(zhèn)與農(nóng)村兩大醫(yī)保網(wǎng)覆蓋的人群已超過(guò)全國(guó)的總?cè)丝?某些進(jìn)城務(wù)工人員既參與了所在城市的農(nóng)民工醫(yī)保，也參加了家鄉(xiāng)的新農(nóng)合)，接近實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

在快速擴(kuò)大覆蓋率的同時(shí)，中國(guó)新醫(yī)改也致力于降低衛(wèi)生總費(fèi)用中的個(gè)人支出部分。從圖13中，我們可以清晰看到發(fā)生在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的顯著變化。進(jìn)入新世紀(jì)之初，中國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用中個(gè)人支出的比重一度達(dá)60%。這也就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)醫(yī)療費(fèi)用的負(fù)擔(dān)主要壓在居民個(gè)人肩上。無(wú)怪乎，當(dāng)時(shí)人們普遍感到“看病貴”。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是因?yàn)樵?0世紀(jì)最后十幾年間，政府在一定程度上放棄了為民眾提供醫(yī)療保障的責(zé)任。過(guò)去十幾年，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域出現(xiàn)了引人注目的反向運(yùn)動(dòng)：政府財(cái)政與醫(yī)療保險(xiǎn)支付的份額越來(lái)越大，個(gè)人支出的份額越來(lái)越小。到2011年，個(gè)人支出的份額已降至34.77%(見(jiàn)圖13)。中國(guó)政府正努力進(jìn)一步降低個(gè)人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用比重，2013年將降至33%以下，40 在“十二五”(2011～2015年)末將降至30%以下。41 需要指出的是，就個(gè)人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重而言，中國(guó)現(xiàn)在不僅已低于世界的平均水平(40.8%)，也已低于高收入國(guó)家的平均水平(40.5%)，只是仍高于歐洲國(guó)家的平均水平(24.8%)和日本的水平(17.7%)。42

各種指標(biāo)顯示，中國(guó)正穩(wěn)步邁向“人人享有公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)”的目標(biāo)。對(duì)一個(gè)超過(guò)13億人口的發(fā)展中大國(guó)而言，這實(shí)在是一項(xiàng)了不起的成就!

養(yǎng)老保障。改革開放前，國(guó)家通過(guò)單位向機(jī)關(guān)事業(yè)機(jī)構(gòu)的工作人員、城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)職工及部分集體企業(yè)的職工提供養(yǎng)老保障。單位體制的解體以及所有制結(jié)構(gòu)的多元化促使中國(guó)探索新型養(yǎng)老保障模式。

國(guó)務(wù)院于1997年頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)代城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正式建立。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱“城基保”)最初主要覆蓋國(guó)有企業(yè)或集體所有制企業(yè)職工，但目標(biāo)是逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工，并延伸至城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者。其后10來(lái)年，擴(kuò)大“城基保”的覆蓋面一直是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的重點(diǎn)之一。如圖14所示，1997年以后，“城基保”覆蓋人口穩(wěn)步增加，到2007年超過(guò)2億人，2012年超過(guò)3億人。如果按城鎮(zhèn)就業(yè)人口為基數(shù)計(jì)算參保率，其參保率于2009年超過(guò)70%，2012年超過(guò)80%。特別需要指出的是，“城基保”覆蓋人口中有一部分是農(nóng)民工，其數(shù)量從2006年的1417萬(wàn)增至2011年的4140萬(wàn)，現(xiàn)應(yīng)約為5000萬(wàn)，相當(dāng)于農(nóng)民工總數(shù)的1/6。

擴(kuò)大養(yǎng)老保障覆蓋面的更大挑戰(zhàn)是，如何將城鎮(zhèn)就業(yè)人員以外的人群(尤其是廣大農(nóng)村居民)納入其中。從20世紀(jì)90年代初開始，中國(guó)一些地區(qū)便以不同的方式探索過(guò)如何在農(nóng)村推行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。由于只有部分地區(qū)可以提供有限的公共財(cái)政補(bǔ)貼，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)在5400萬(wàn)人上下徘徊了許多年。

這種狀況一直到2009年才出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。為了填補(bǔ)農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期以來(lái)的制度空白，這一年，中央政府決定從當(dāng)年起開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”)試點(diǎn)。年滿16周歲(不含在校學(xué)生)、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保。新農(nóng)保制度最大的特點(diǎn)是明確國(guó)家對(duì)農(nóng)民負(fù)有“老有所養(yǎng)”的責(zé)任，其體現(xiàn)是政府資金的投入。當(dāng)時(shí)確定的目標(biāo)是在2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。新農(nóng)保試點(diǎn)啟動(dòng)以后，社會(huì)各界反映良好，試點(diǎn)進(jìn)度不斷加快。到2011年，新農(nóng)保試點(diǎn)覆蓋人口已達(dá)到3.26億農(nóng)村居民。

在這個(gè)背景下，中央政府于2011年決定從當(dāng)年起開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱“城居保”)試點(diǎn)，采取與“新農(nóng)保”同樣的財(cái)政補(bǔ)助政策。年滿16周歲(不含在校學(xué)生)、不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民，可以在戶籍地自愿參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)時(shí)確定的目標(biāo)是在2012年基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。

從2009年到2011年，各級(jí)財(cái)政共為兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)撥付補(bǔ)助資金超過(guò)1700億元，手筆不可謂不大。43 更重要的是，2012年上半年，中央政府決定在全國(guó)全面開展“新農(nóng)保”與“城居保”工作，即當(dāng)年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，比原來(lái)預(yù)期的2020年大大提前。至此，可以說(shuō)，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系已在中國(guó)基本建立，人人享有養(yǎng)老保險(xiǎn)正在成為現(xiàn)實(shí)。這是繼城鄉(xiāng)低保制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)行全覆蓋后，又一項(xiàng)覆蓋全民的社會(huì)保障制度，是中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的重要里程碑。當(dāng)然，體系成形了并不意味著所有應(yīng)該參保的人都已經(jīng)被納入其中。從圖14我們可以看到，“新農(nóng)保”、“城居保”再加上原有的“城基保”覆蓋人口在2010年后猛增，到2012年已達(dá)7.88億?？紤]到中國(guó)16歲以上的成年人口約為10億左右，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的參保率應(yīng)已接近八成。44 中國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系無(wú)疑已成為世界上最大的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

自2009年始，澳大利亞金融研究中心(Australian Centre for Financial Studies)已連續(xù)四年發(fā)布“墨爾本美世全球養(yǎng)老金指數(shù)”(Melbourne Mercer Global Pension)，用40多個(gè)指標(biāo)對(duì)各國(guó)的養(yǎng)老體系進(jìn)行評(píng)估、排名。其最新的2012指數(shù)包括18個(gè)國(guó)家，但涵蓋世界上一半的人口。它將中國(guó)排在第15位，被有些媒體炒作為“全球主要國(guó)家養(yǎng)老金等級(jí)排名中國(guó)倒數(shù)第4”。實(shí)際上，中國(guó)的總得分與排名均高于韓國(guó)(16位)和日本(17位)，盡管后兩者的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比中國(guó)高。45

住房保障。剛剛改革開放時(shí)，無(wú)論是城市還是農(nóng)村，住房條件都不好。1978年，城市人均住宅建筑面積只有6.7平方米，農(nóng)村人均住房面積只有8.1平方米。那時(shí)，解決住房保障的重點(diǎn)是為絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民改善居住環(huán)境創(chuàng)造條件。過(guò)去30多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期快速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民的總體居住條件也獲得了極大的改善。截止2010年底，城鎮(zhèn)居民家庭自有住房率達(dá)89.3%，46 人均住宅建筑面積躍升至32.7平方米(2011年數(shù)據(jù)，見(jiàn)圖15)。在農(nóng)村，住房自有率幾乎是百分之百，人均住房面積現(xiàn)已達(dá)到36.2平方米。

然而，自1998年推行住房商品化后，快速攀升的房?jī)r(jià)成為相當(dāng)大一部分城鎮(zhèn)居民進(jìn)一步改善住房條件的“攔路虎”。為此，中國(guó)政府采取了多管齊下的方式，探索如何為民眾提供住房保障。

首先，政府著眼于在正規(guī)部門穩(wěn)定就業(yè)的人群，要求所有國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位與它們的在職職工共同繳存住房公積金，存入公積金個(gè)人賬戶，供職工家庭日后用于解決與自住住房相關(guān)的問(wèn)題。截至2011年底，全國(guó)繳存住房公積金的職工達(dá)到1.33億人，歷年累計(jì)繳存住房公積金高達(dá)4.06萬(wàn)億元，公積金幫助8112萬(wàn)職工家庭實(shí)現(xiàn)了自己的安居夢(mèng)。47

其次，為了解決特困城鄉(xiāng)社會(huì)群體的住房問(wèn)題，由政府出資進(jìn)行各類棚戶區(qū)和農(nóng)村危舊房改造，并協(xié)助游牧民定居。48 棚戶區(qū)主要存在于礦區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)，也包括各地的“城中村”。從2006年至2012年底，全國(guó)累計(jì)開工改造各類棚戶區(qū)約為1300萬(wàn)戶，但目前仍有1000多萬(wàn)城鎮(zhèn)低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚戶區(qū)中。49 2013年就任的新一屆國(guó)務(wù)院決定，在本屆政府任期內(nèi)，改造各類棚戶區(qū)1000萬(wàn)套以上，力爭(zhēng)到“十二五”期末，基本完成對(duì)集中成片棚戶區(qū)的改造。50

農(nóng)村危房改造的補(bǔ)助對(duì)象重點(diǎn)是居住在危房中的農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶。在2008～2012五年間，政府累計(jì)資助1033.3萬(wàn)貧困戶實(shí)施了危房改造;而2013年一年，政府已部署再改造農(nóng)村危房300萬(wàn)戶左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“十二五”規(guī)劃設(shè)定的每年改造農(nóng)村危房150萬(wàn)戶以上的目標(biāo)。51

之所以要協(xié)助游牧民定居，是因?yàn)橹钡?000年，在青海、四川、甘肅、云南四省的藏區(qū)，以及西藏、新疆、內(nèi)蒙古等邊遠(yuǎn)牧區(qū)仍有約44萬(wàn)戶、200多萬(wàn)游牧民沿襲著傳統(tǒng)游牧方式，居無(wú)定所，生產(chǎn)生活條件落后，飽受自然災(zāi)害侵襲。政府于2001年在西藏啟動(dòng)了游牧民定居工程試點(diǎn)，2008年后加大了對(duì)游牧民定居工程的投入力度。到2010年底，中央財(cái)政已投入48.4億元補(bǔ)助資金，安置19.4萬(wàn)戶，約85萬(wàn)人。目標(biāo)是，到2015年基本解決余下24.6萬(wàn)戶、約115.7萬(wàn)未定居游牧民定居問(wèn)題。為此，中央財(cái)政將投入79.83億元，地方財(cái)政配套投入42.99億元。52

第三，為解決城市中低收入家庭的住房需求，政府出臺(tái)政策，建立了包括經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房(“限套型”和“限房?jī)r(jià)”)、廉租房、公租房在內(nèi)的保障性住房體系。

在1994～2002年間，保障性住房體系以經(jīng)濟(jì)適用房為主、廉租房為輔。這期間經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展很快，經(jīng)濟(jì)適用房竣工面積約占同期商品住宅竣工總面積的比重較高。但保障性住房政策在2003年出現(xiàn)偏差。當(dāng)年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》(即“18號(hào)文”)把房改的目標(biāo)改為：“逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買或承租普通商品房;同時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，合理確定經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房供應(yīng)對(duì)象的具體收入線標(biāo)準(zhǔn)和范圍。”結(jié)果導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)數(shù)量的急劇下降，等于把絕大多數(shù)需要改善住房條件的家庭趕向了房?jī)r(jià)瘋漲的市場(chǎng)。

這種住房商品化的偏差在2005年開始得到糾正，國(guó)務(wù)院連續(xù)出臺(tái)多個(gè)文件再次強(qiáng)調(diào)保障性住房建設(shè)，并明確提出，在進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)適用住房制度的同時(shí)，把廉租住房作為解決低收入家庭住房困難的主要渠道。政府糾偏的力度在以后幾年逐步加強(qiáng)。如國(guó)務(wù)院于2007年8月發(fā)表《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，要求把解決城市低收入家庭的住房困難作為維護(hù)群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，并首次提到逐步改善農(nóng)民工等其他住房困難群體的住房。

在2010年，保障性住房的重點(diǎn)再一次調(diào)整，公共租賃住房成為實(shí)現(xiàn)住房保障的主要形式。53 不管重點(diǎn)如何調(diào)整，在“十一五”期間(2006～2010年)，中國(guó)通過(guò)各類保障性住房建設(shè)，為全國(guó)1140萬(wàn)戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬(wàn)戶中等偏下收入家庭解決了住房困難問(wèn)題。54

在2011年通過(guò)的“十二五”規(guī)劃綱要提出了更宏偉的目標(biāo)，計(jì)劃在2011～2015年間建設(shè)3600萬(wàn)套保障性住房，到“十二五”末，將全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋率從當(dāng)時(shí)的7%～8%提高到20%以上。55 從“十二五”頭三年的發(fā)展看(圖16)，這些目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的。

如果到2015年中國(guó)政府的確實(shí)現(xiàn)了自己設(shè)定的目標(biāo)，那么意味著，中國(guó)在2006～2015年的10年間為5100萬(wàn)城鎮(zhèn)家庭解決了住房問(wèn)題。以每家平均3口計(jì)算，中國(guó)的保障性住房政策受惠者達(dá)1.5億人，比日本全國(guó)的人口還要多，相當(dāng)于半個(gè)美國(guó)的人口。

其他保障。最低收入、醫(yī)療與養(yǎng)老三方面的保障適用所有人，而還有其他幾類社會(huì)保險(xiǎn)則只適用于城鎮(zhèn)就業(yè)人口(至少目前是如此)，它們是失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)。