二、要徹底擺脫蘇聯(lián)模式的困境

我國對權(quán)力進行監(jiān)督的部門機構(gòu)其自身所存在的弊端缺陷，歸根到底是體制性的問題。追本溯源，現(xiàn)有這一套監(jiān)督體制基本上還是來自于原有的蘇聯(lián)模式，沿襲了蘇聯(lián)模式內(nèi)在的權(quán)力關(guān)系。

1917年7月，蘇聯(lián)共產(chǎn)黨（原稱俄國社會民主工黨(布)、俄國共產(chǎn)黨(布)、聯(lián)共(布)等）在其召開第六次代麥大會時，設(shè)立了中央檢查委員會。黨章規(guī)定，中央委員會"建立黨的各種機關(guān)并領(lǐng)導(dǎo)它們的活動"（《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編》第33頁，求實出版社1982年版）。中央檢查委員會是在中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)之下，主要負責(zé)檢查：黨的中央機關(guān)是否迅速和正確地處理事務(wù)、中央書記處是否正常地進行工作，檢查中央委員會的會計處和各項事業(yè)。由于中央檢查委員會只是隸屬于中央委員會的一個內(nèi)設(shè)機關(guān)，因此它不可能有效地對整個黨中央特別是對中央領(lǐng)導(dǎo)實行檢查監(jiān)督。

正因為如此，列寧試圖改變這樣的狀況。在1920年9月第九次全國代表會議上，列寧決定"成立一個同中央委員會平行的監(jiān)察委員會。"它"應(yīng)當由黨內(nèi)最有修養(yǎng)、最有經(jīng)驗、最大公無私并能夠嚴格執(zhí)行黨的紀律的同志組成"（《蘇共決議匯編》第二分冊第43頁，人民出版社1964年版）。1921年3月黨的十大專門作出《關(guān)于監(jiān)察委員會》的決定，中央監(jiān)察委員會由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，向黨代表大會負責(zé)。中央監(jiān)察委員會委員為專職，不得兼任中央委員會委員和其他行政、經(jīng)濟方面的職務(wù)。監(jiān)察委員會的任務(wù)是"同侵入黨內(nèi)的官僚主義和升官發(fā)財思想，同黨員濫用自己在黨內(nèi)和蘇維埃中的職權(quán)的行為等現(xiàn)象作斗爭。"（《蘇共決議匯編》第二分冊第70頁，人民出版社1964年版）監(jiān)委分中央、區(qū)域和省三級，分別與本級黨的委員會平行行使職權(quán)，并向本級黨的代表大會負責(zé)，作工作報告。這樣，各級監(jiān)察委員會就可以各自監(jiān)督同級黨委成員，包括監(jiān)察、檢查黨的最高層機關(guān)與上層領(lǐng)袖。1922年3月黨的十一大進一步制定了《監(jiān)察委員會條例》，強化了監(jiān)察委員會至高無上的監(jiān)察職能。

然而，隨著列寧病重不能視事和隨后的逝世，在斯大林領(lǐng)導(dǎo)之下，1925年12月黨的十四大通過的黨章寫進的有關(guān)監(jiān)察委員會的條文，發(fā)生了走樣倒退。中央監(jiān)察委員會的任務(wù)變成了"同黨員違反聯(lián)共(布)黨綱和黨章的現(xiàn)象作斗爭，為了從各方面保證在蘇維埃機關(guān)的活動中貫徹黨的路線，為了研究改善和簡化蘇維埃機關(guān)和經(jīng)濟機關(guān)的辦法"（《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編》第56頁，求實出版社1982年版），這就背離了它原有的重要職能。到了1939年3月召開的十八大，斯大林干脆徹底地改變了監(jiān)察委員會的任務(wù)，降低了監(jiān)察委員會的地位。十八大規(guī)定"加強監(jiān)督對黨的指令的執(zhí)行程度的任務(wù)，成為黨監(jiān)察委員會的中心任務(wù)。從這點出發(fā)，必須規(guī)定黨監(jiān)察委員會在聯(lián)共(布)中央之下工作。因此，黨監(jiān)察委員會直接由黨代表大會選舉已沒有必要。黨監(jiān)察委員會應(yīng)當由中央全會選出，并在聯(lián)共(布)中央領(lǐng)導(dǎo)下和按照它的指令來工作。"（《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編》第141頁，求實出版社1982年版）這樣的中央監(jiān)察委員會，已完全喪失了同中央委員會平等的地位，無法發(fā)揮對中央委員會權(quán)力制約的作用。它被降到了和中央檢查委員會一樣的位置上，共同接受來自中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)，兩者的區(qū)別只在于所監(jiān)督檢查的事務(wù)性內(nèi)容有所不同而已。

除了黨的監(jiān)督機關(guān)外，原蘇聯(lián)也設(shè)有國家監(jiān)督機關(guān)。1917年11月7日，蘇維埃政權(quán)建立后設(shè)立的3個人民委員部，其中就是國家監(jiān)察部，但基本上由舊國家機關(guān)工作人員擔任各項職務(wù)。為此，開展了對舊國家監(jiān)察機關(guān)的改造工作。1919年4月9日，列寧、斯大林發(fā)布法令，撤銷了舊的國家監(jiān)察部，把所有監(jiān)察機關(guān)合并組建了新的國家監(jiān)察部，由斯大林任國家監(jiān)察人民委員部委員。1920年2月，國家監(jiān)察部改組為工農(nóng)檢查院。工農(nóng)檢查院受全俄中央執(zhí)行委員會的領(lǐng)導(dǎo)，從組織上保證了國家監(jiān)察機關(guān)獨立行使自己的監(jiān)督權(quán)。但在1923年4月召開的十二大上，工農(nóng)檢查院進行了改組，成立了工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會的聯(lián)合機關(guān)。這樣，工農(nóng)檢查院也要受到黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。在此后的黨的代表大會和代表會議上，工農(nóng)檢查院都要作工作報告，由黨的會議直接做決定，對工農(nóng)檢查院進行工作部署。這使工農(nóng)檢查院處于黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，喪失了獨立的檢察權(quán)。

顯而易見，原蘇聯(lián)雖然也擁有權(quán)力監(jiān)督的三駕馬車--檢查委員會、監(jiān)察委員會和工農(nóng)檢察院，但由于總韁繩攥在黨委和政府手里，難免失去了應(yīng)有的效力。出路何在？只有徹底告別蘇聯(lián)模式，才能擺脫監(jiān)督過弱太軟的窘境，真正形成制約權(quán)力的強大力量。

三、實行政治、行政和司法的獨立監(jiān)督

歷史和現(xiàn)實告知我們，要對權(quán)力實行有效的制約，必須走政治、行政和司法監(jiān)督獨立的道路。對此，《決定》指出："確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)"，"必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明"。權(quán)力要依法獨立行使，權(quán)力對權(quán)力要能夠獨立制約，這是中央確定的大政方針?！稕Q定》要求："改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施"，"強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)"。按照這一精神，要深化相關(guān)方面改革，實行以下五個獨立。

第一，把地方各省市縣的黨的紀律檢查委員會從同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)中獨立出來。地方各省市縣的黨的紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，向其負責(zé)，作工作報告，接受同級黨的代表大會領(lǐng)導(dǎo)和中央紀律檢查委員會的直接領(lǐng)導(dǎo)。地方各省市縣的黨的紀律檢查委員會不受地方同級黨委領(lǐng)導(dǎo)之后，就可以成為真正成為獨立的政治監(jiān)督機構(gòu)。

第二，把各省市縣監(jiān)察廳（局）和預(yù)防腐敗局從地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)中獨立出來，變成一個獨立的由上至下的獨立機構(gòu)。各地的監(jiān)察廳（局）和預(yù)防腐敗局由上一級直接領(lǐng)導(dǎo)和中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局領(lǐng)導(dǎo)，撥款和人事由上級決定。各地的預(yù)防腐敗局官員實行三年任期制，定期調(diào)換。

第三，把各省市縣的反貪污賄賂局從地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)中獨立出來，變成一個獨立的由上至下的獨立機構(gòu)。各地的貪污賄賂局由上一級直接領(lǐng)導(dǎo)和最高人民檢察院反貪污賄賂總局領(lǐng)導(dǎo)，撥款和人事由總局決定。各地的反貪污賄賂局官員實行三年任期制，定期調(diào)換。

第四，把各省市縣的法院從地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)中獨立出來，變成一個獨立的由上至下的獨立機構(gòu)。各地的法院由上一級直接領(lǐng)導(dǎo)和國家最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)。撥款、人事都由上級領(lǐng)導(dǎo)和最高法院決定。

第五，賦予人民代表獨立的監(jiān)督權(quán)力。加強人民代表大會的監(jiān)督作用，強化人大代表的豁免權(quán)，并通過立法賦予彈劾權(quán)。逐步推行人民代表工作室制度，使人大代表真正能夠傾聽人民的呼聲，了解群眾的意愿，行使人民代表的各種權(quán)力，能夠代表人民對各級官員實行權(quán)力制約監(jiān)督。

列寧在創(chuàng)建和領(lǐng)導(dǎo)世界上第一個社會主義國家的時候，就極其重視權(quán)力監(jiān)督制約的獨立性，有過很好的設(shè)想和最初的實踐。以上所要實行的五個獨立，可以說都體現(xiàn)了列寧的思想，使列寧在原蘇聯(lián)沒有來得及實現(xiàn)的監(jiān)督思想和體制，在中國特色社會主義社會的實踐中得到貫徹落實。

（作者為國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）