核心提示：北非國家現(xiàn)階段轉(zhuǎn)型以保障公民權(quán)益、爭取民生改善、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善憲政制度、健全社會功能為目標(biāo)，包括伊斯蘭勢力、經(jīng)濟(jì)和青年團(tuán)體等作為參與主體，設(shè)計和執(zhí)行政治體制及社會運(yùn)行模式。歐洲在該地區(qū)長期經(jīng)營，推行了歐洲—地中海伙伴關(guān)系、歐洲睦鄰政策、地中海聯(lián)盟等政策。西亞北非發(fā)生變局后，歐洲重新思考過去十年間所推行的維護(hù)專制政權(quán)、打壓伊斯蘭勢力的政策，檢討以戰(zhàn)略利益為優(yōu)先考量、規(guī)范為口號的政策實施成效。北非國家此番轉(zhuǎn)型過程與全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、西方實力衰退及新興大國群體性崛起的國際格局變化相交織。
北非現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型并非自2010年底以來該地區(qū)發(fā)生系列變局后才開始。過去20年國際環(huán)境深刻變化，在西方推動民主化進(jìn)程的壓力以及其他地區(qū)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的大趨勢下，許多北非國家威權(quán)政府也采取了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、解放社會的政策，該現(xiàn)象被部分西方學(xué)者稱為“機(jī)智轉(zhuǎn)變”（smarttransition）。①
這些“機(jī)智”的專制獨裁政權(quán)承諾開展民主改革，減少高壓手段，即所謂的“升級的專制主義”（upgradingauthoritarianism）。①但該地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重依賴外來因素，游離在現(xiàn)代國際體系與國際制度之外，其發(fā)展落后于時代要求。國內(nèi)外學(xué)界對近年北非變革的原因和性質(zhì)已做了較為充分的分析：既有“民主革命說”與“起義暴動說”，也有“政治危機(jī)說”與“社會運(yùn)動說”。就北非地區(qū)變革發(fā)展情況看來，可定義為“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型”。這場轉(zhuǎn)型運(yùn)動的目的是為了保障公民權(quán)益、爭取改善民生、促進(jìn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、完善憲政制度、健全社會功能；其表現(xiàn)形式是民眾和政治反對派以推翻現(xiàn)政權(quán)為目標(biāo)的政治抗議浪潮。②
北非地區(qū)人民堅定地爭取有尊嚴(yán)的生活，其訴求推動了轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展。這一地區(qū)又是歐洲的“后院”，歐洲在該地區(qū)有不言而喻的地緣戰(zhàn)略和政治經(jīng)濟(jì)利益。歐洲長期在北非經(jīng)營，其政策對北非變革有怎樣的作用？變革之中的北非地區(qū)受到歐洲怎樣的影響？變局之后，歐洲將如何調(diào)整介入北非的方式？本文將分析北非地區(qū)若干國家轉(zhuǎn)型進(jìn)程中歐洲參與的特點和作用。
北非國家轉(zhuǎn)型的要素、范式與歐洲參與轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于由誰主導(dǎo)，如何規(guī)劃目標(biāo)以及如何轉(zhuǎn)型。
（一）行為體
查爾斯·蒂利（CharlesTilly）在《抗?fàn)幷巍罚–ontentionPolitics）一書中指出，當(dāng)權(quán)精英是體制內(nèi)的既得利益者，沒有任何一個威權(quán)者會主動通過政治改革來改進(jìn)結(jié)構(gòu)推動轉(zhuǎn)型。只有當(dāng)一些結(jié)構(gòu)要素被某些外在力量激活之后，才有可能形成威權(quán)政治的終結(jié)力量。③
相較于其他地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程，西亞北非的重要特征是伊斯蘭勢力的參與。伊斯蘭勢力在當(dāng)?shù)厣鐣⒄?、?jīng)濟(jì)體系中無處不在，只要民主選舉，伊斯蘭勢力必然上臺。伊斯蘭運(yùn)動政黨、經(jīng)濟(jì)行為體長期在有限的政治空間中謀生，它們參與政治轉(zhuǎn)型、成長以及制定新游規(guī)則的能力受現(xiàn)存政治體系的條件制約。青年運(yùn)動在傳統(tǒng)治理架構(gòu)之外運(yùn)作，通過新的技術(shù)方式聯(lián)系起來的，不受傳統(tǒng)動員方式制約，具有自發(fā)性和非正式性。伊斯蘭政黨與經(jīng)濟(jì)行為體、青年運(yùn)動團(tuán)體對轉(zhuǎn)型的考慮有所不同。北非國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型能否成功取決于伊斯蘭主義如何適應(yīng)現(xiàn)代化社會的要求，以及伊斯蘭政黨能否處理好與世俗自由化運(yùn)動之間的關(guān)系。
在外來行為體中，盡管美歐等西方國家深陷經(jīng)濟(jì)危機(jī)，仍然迅速集結(jié)資源介入地區(qū)局勢發(fā)展，尤其以利比亞戰(zhàn)爭為代表。利比亞戰(zhàn)爭是《里斯本條約》生效后歐盟遭遇的第一場嚴(yán)重的國際安全危機(jī)，成員國不同的政治利益和外交關(guān)切主導(dǎo)其在利比亞問題上的不同抉擇。①
盡管如此，歐盟及其成員國最終聯(lián)合美國迅速確認(rèn)了在利比亞問題上的戰(zhàn)略目標(biāo)，并且在事實上形成了“大國舞劍，歐盟扛旗”的對外關(guān)系分工模式。②
西亞北非形勢在新興國家外交議程中也占據(jù)重要位置。印度70%的石油從中東進(jìn)口，另外有500萬移民③生活在西亞。印度重視拓展自己作為面向西亞北非地區(qū)的窗口，加強(qiáng)雙邊關(guān)系和宗教聯(lián)系。大量阿拉伯人生活的巴西，是西亞北非的重要經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益伙伴，重視以前總統(tǒng)盧拉發(fā)起建立的“阿拉伯—南美峰會”為平臺，開展與西亞北非的交往。俄羅斯一直是該地區(qū)的重要外部力量。在普京治下，俄羅斯不僅與阿拉伯世界發(fā)展了更為密切的能源和軍事關(guān)系，還與以色列保持著良好關(guān)系。海灣國家借變局日趨活躍，不僅加深對地區(qū)熱點事務(wù)的介入，還滲透進(jìn)轉(zhuǎn)型國家，向一些政治行為體提供了大量的資金援助。外來行為體對北非地區(qū)的宗派勢力較量及伊斯蘭勢力發(fā)展趨勢的認(rèn)知，是能否成功參與轉(zhuǎn)型進(jìn)程的關(guān)鍵。
（二）目標(biāo)
北非國家的轉(zhuǎn)型不僅是政治上的，更是經(jīng)濟(jì)和社會層面上的。所有轉(zhuǎn)型國家新政府首先要解決的是深層次的經(jīng)濟(jì)與社會問題。以2010年和1980年的數(shù)據(jù)相比，西亞北非地區(qū)人均國民生產(chǎn)總值增長了258%；而同一時期，拉美的增長率是415%，南亞是507%，東亞和太平洋地區(qū)是643%，撒哈拉以南非洲地區(qū)是185%。④
西亞北非地區(qū)發(fā)展速率僅高于撒哈拉以南非洲。除人均國民生產(chǎn)總值外，由于治理體系缺乏有效性，腐敗和不公平現(xiàn)象嚴(yán)重，西亞北非國家人類發(fā)展指數(shù)⑤甚至不如其他地區(qū)的發(fā)展中國家⑥，總結(jié)起來有以下幾個方面的經(jīng)濟(jì)社會治理問題：一是人口增長過快，住房供給跟不上；二是農(nóng)業(yè)落后，缺少農(nóng)業(yè)勞動力，自然資源稟賦不高，食物價格高企，中低收入階層生活困難。
城市化發(fā)展過速，社會規(guī)范變化無常。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理無法應(yīng)對世俗與現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)；三是公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足發(fā)展需要，政府治理水平低下。四是社會裙帶風(fēng)氣盛行，各領(lǐng)域不公平現(xiàn)象十分突出。教育質(zhì)量下降，學(xué)科發(fā)展滯后，青年人就業(yè)困難，社會無力為創(chuàng)業(yè)者融資。另外，宗教和部族歧視嚴(yán)重，家庭受社會影響難以穩(wěn)定。變局之后的兩年多來，社會不公平現(xiàn)象未得到遏制，經(jīng)濟(jì)危機(jī)愈發(fā)嚴(yán)重，2011年突尼斯總體失業(yè)率從上一年度的27.2%升至29%①。2012年2月20日，摩洛哥舉行了紀(jì)念“阿拉伯之春”一周年游行，此時的摩洛哥社會問題沒有解決，制憲公投的良好勢頭漸漸消弭。經(jīng)濟(jì)、社會生活狀況的惡化將削弱對推動民主進(jìn)程的政治支持，北非國家轉(zhuǎn)型任重道遠(yuǎn)。
（三）方法
西方一直認(rèn)為其民主模式在世界范圍內(nèi)有著巨大的示范意義，且對發(fā)展中國家有著廣泛的吸引力。但隨著巴西、南非等發(fā)展中國家的興起，人們不禁要問哪個模式更值得效仿，哪股力量應(yīng)該參與北非地區(qū)的建設(shè)？要學(xué)習(xí)別國經(jīng)驗，首先必須確定經(jīng)驗是否值得學(xué)習(xí)與采納，另外，還要區(qū)別不同地區(qū)地緣政治和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特質(zhì)。于是，歐洲學(xué)者主張北非國家轉(zhuǎn)型的進(jìn)程借鑒中東歐國家在冷戰(zhàn)之后的轉(zhuǎn)型，或其他伊斯蘭國家如土耳其的發(fā)展道路。蘇東劇變之后的中東歐國家與如今的北非國家在經(jīng)濟(jì)體制上有根本區(qū)別。②
北非國家自20世紀(jì)五六十年代反殖民主義運(yùn)動建立軍政府或世俗共和制后，就已采取不同于蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)模式。阿爾及利亞、利比亞等國在農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、服務(wù)等領(lǐng)域并未禁止中小企業(yè)、私營部門的生存和發(fā)展，而且在經(jīng)濟(jì)所有制方面也不存在意識形態(tài)問題和法律阻礙。商品價格基本遵循市場原理產(chǎn)生，與西方貿(mào)易往來也很緊密。過去15年間，北非國家在區(qū)域內(nèi)部以及與歐盟之間都建立了自由貿(mào)易區(qū)，甚至有些國家與美國在常規(guī)項目間實現(xiàn)了美元與本幣的自由兌換。西亞北非地區(qū)私有化經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)體制中也有很多不足的地方，但經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同決定了阿拉伯國家不能照抄中東歐國家轉(zhuǎn)型經(jīng)驗。土耳其已完成從軍政府到伊斯蘭政黨政權(quán)的交替，其伊斯蘭政權(quán)也完成了民主化改革，經(jīng)過“強(qiáng)政府”過渡期來穩(wěn)定政權(quán)，鞏固社會基礎(chǔ)，其經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展，形成了以“共和、民族、世俗、國家、平民和改革”為主要內(nèi)容的“土耳其模式”。從凱末爾時代推行激進(jìn)世俗主義，確立民族主義作為國家認(rèn)同的基礎(chǔ)和主流意識形態(tài)，實行國家主義經(jīng)濟(jì)政策，遵循激進(jìn)的西方化傾向，發(fā)展至21世紀(jì)土耳其正義與發(fā)展黨推行的消極世俗主義，逐步改變“軍人監(jiān)國，文官執(zhí)政”的治理格局。“土耳其模式”乃統(tǒng)治精英以革命方式確立，以自下而上的伊斯蘭復(fù)興運(yùn)動與世俗力量不斷較量的形式發(fā)展。西方出于在西亞北非推進(jìn)西方民主的愿望，普遍認(rèn)可這一伊斯蘭國家轉(zhuǎn)型發(fā)展的“模式”①。但該模式的推廣有其局限性：首先是阿拉伯人在情感上難以接受“土耳其模式”的提法；其次，土耳其模式是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，具有鮮明的時代性和獨特性，其他國家很難效仿。2013年5月發(fā)生的土耳其民眾抗議運(yùn)動，表明其伊斯蘭主義的現(xiàn)代化之路并不平坦，也面臨諸多挑戰(zhàn)。因此，北非國家完全照搬另一國的發(fā)展模式恐怕難以達(dá)到轉(zhuǎn)型目的。
歐洲對北非國家戰(zhàn)略及政策轉(zhuǎn)型分析
北非反殖民主義運(yùn)動之后，歐洲并未真正離開過該地區(qū)。20世紀(jì)八九十年代，歐洲對北非的外交戰(zhàn)略以推行民主化進(jìn)程為主。21世紀(jì)頭十年，特別是“9·11”事件后，在西亞北非地區(qū)的重心由推行民主化進(jìn)程轉(zhuǎn)至反恐，西方為了本國利益及形勢所趨支持聽話的專制獨裁政府，在理論上假設(shè)專制和準(zhǔn)專制政府是通向民主和穩(wěn)定政治體系的唯一路徑②，穆巴拉克、本·阿里、薩利赫、卡扎菲在西方的利誘下采取表面的自由化改革。歐盟政策回歸傳統(tǒng)現(xiàn)實主義，以戰(zhàn)略利益、能源安全和經(jīng)濟(jì)利益為首要戰(zhàn)略目標(biāo)。
針對阿拉伯世界的諸多問題，也為了自身的安全環(huán)境，歐洲在北非地區(qū)開展了多年研究和廣泛實踐?，F(xiàn)時的歐洲正處于創(chuàng)建和平、民主的周邊環(huán)境與恐懼阿拉伯世界完全走上非西方道路的困境之中，推行多年的政策不見成效使得歐洲人頗有挫折感。無論歐盟還是其成員國，對北非地區(qū)興趣不斷減少。此次中東變局，歐洲人既認(rèn)為這是阿拉伯民主化浪潮，同時也意識到全球議程已不再完全由西方?jīng)Q定，對規(guī)劃北非的未來，感到力不從心。
（一）對戰(zhàn)略邏輯的反思
確保能源安全是歐盟外交和安全政策的主要目標(biāo)，北非對歐洲維護(hù)這一目標(biāo)的實現(xiàn)具有戰(zhàn)略意義。歐盟80%的石油和30%左右的天然氣進(jìn)口自西亞北非地區(qū)。利比亞作為非洲最重要的石油產(chǎn)地之一，是歐盟第三大石油供應(yīng)方。①
幾乎所有歐洲石油巨頭在利比亞都有重要投資和產(chǎn)業(yè)。歐洲將北非地區(qū)作為貿(mào)易和投資增長點的同時，兼顧反恐、防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散，防止非法移民以及有組織犯罪等。歐盟外交和安全政策的主要手段，是基于現(xiàn)代文明的自身規(guī)范的輸出以及自有體系的擴(kuò)展，同時運(yùn)用軍事保護(hù)或干涉、經(jīng)貿(mào)輸出或制裁、傳媒贊美或譴責(zé)等手段。②
歐洲希望能主導(dǎo)周邊國家政治體制模式，在具體的策略方面，最早由斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI)提出重建西亞北非地區(qū)的所謂“發(fā)展—安全聯(lián)動戰(zhàn)略(development-securitynexus)”得到了歐洲主要國家及歐盟的采納。除安全和發(fā)展外，歐洲將多元文化的保護(hù)作為在歐盟以外踐行其規(guī)范的一個重要著力點，如在歐盟委員會的倡議下，于2005年成立了歐洲—地中海文化對話基金會。自“9·11”事件后，整個歐洲彌漫著對穆斯林的負(fù)面情緒，在當(dāng)今歐洲，穆斯林群體比全體歐洲公民的平均生活水平低，離群聚居，犯罪率高③，在住房、就業(yè)、教育和量刑方面都遭受歧視。④
歐洲在實際行動上沒有平等對待
其他文明傳統(tǒng)和文化，將世界劃分為“我們”和“他們”，特別是將伊斯蘭視為對歐洲精神和身份的威脅⑤，更無法正視阿拉伯世界正在經(jīng)歷伊斯蘭宗教復(fù)興的事實，實際上違背了尊重多元文化這一核心規(guī)范。
將民主進(jìn)程的推行與地區(qū)一體化建設(shè)相結(jié)合，也是20世紀(jì)九十年代歐盟外交的重要手段，最顯著的標(biāo)志是1999年12月開啟了土耳其入盟進(jìn)程。隨著時間的推移，當(dāng)年的良好氛圍已逐漸淡去，土耳其入盟進(jìn)程看不到終點。
歐盟及其主要成員國在對外關(guān)系中實現(xiàn)利益互補(bǔ)，成員國的硬實力是歐盟發(fā)揮軟實力的重要載體。歐盟的軟實力為成員國國家利益的實現(xiàn)提供保障，增強(qiáng)歐洲在國際社會的存在和影響力。以利比亞戰(zhàn)爭為例，英法以構(gòu)建“意愿聯(lián)盟”的方式，提高國際影響力。同樣是武力干涉，與美國主導(dǎo)的科索沃戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭不同，在利比亞戰(zhàn)爭中，英法通過聯(lián)合國決議、尋求地區(qū)組織支持等多種方式為其干預(yù)行為謀求合法性，顯示出其利用多邊機(jī)制的“嫻熟”程度，凸顯了“制度性霸權(quán)”的特征。①
總而言之，歐洲站在文化吸引力的中心和一體化影響力的高處，本想借著溢出效應(yīng)，以“歐洲模式”塑造北非地區(qū)，卻因為地緣上的接近、歷史上的糾葛以及該地區(qū)本身的復(fù)雜性，使歐洲不能超越現(xiàn)實主義國家利益的認(rèn)知與束縛，結(jié)果差強(qiáng)人意。歐洲的方案落腳點是為解決歐洲的安全問題，而非北非地區(qū)發(fā)展問題：首先，歐洲與西亞北非國家打交道的方式，并未將北非國家放在與之平等的地位上，沒有真正理解對方；其次，歐洲由于自身的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，無論是政府還是私營部門針對北非地區(qū)的活動和投資預(yù)算減少，機(jī)構(gòu)運(yùn)作乏力，影響力下降；第三，隨著西方實力相對下降和新興國家的蓬勃發(fā)展，“歐洲經(jīng)驗”不再具有無與倫比的吸引力。
（二）對政策工具的反思
歐洲曾通過殖民控制的方式實現(xiàn)了與地中海國家合作，并通過宗主國的合作使北非國家彼間開展合作。隨著殖民體系的崩潰，原本脆弱的合作隨著一次次中東戰(zhàn)爭的爆發(fā)而陷于僵滯自20世紀(jì)六十年代以來，歐共體與地中海國家建立起廣泛的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易聯(lián)系，1976年和1977年分別同馬格里布、馬什里克國家簽署了一系列貿(mào)易優(yōu)惠和經(jīng)濟(jì)援助協(xié)議。②
20世紀(jì)九十年代后，歐盟選擇了建構(gòu)多邊主義形式的合作制度，推動北非地區(qū)一體化：1995年“巴塞羅那進(jìn)程”啟動；1998年建立大阿拉伯自由貿(mào)易區(qū)設(shè)想提出；2001年歐盟直接用財政手段推動了埃及、摩洛哥、突尼斯和約旦四國共建自由貿(mào)易區(qū)的合作。2003年，歐盟委員會在“更廣闊的歐洲”報告中提出了要推行了“歐洲睦鄰政策”，加快與地中海以南的國家間社會和經(jīng)濟(jì)以不同的形式整合，以量身定制的行動計劃（ActionPlan）為北非各國帶來重要的政治和經(jīng)濟(jì)改革；擴(kuò)大歐洲和地中海國家自由貿(mào)易，穩(wěn)定和安全合作關(guān)系。在“歐洲—地中?；锇殛P(guān)系”中增加了安全機(jī)制，該機(jī)制是以歐洲原則和規(guī)范的延伸。摩洛哥成為首個獲得歐洲睦鄰政策“高級地位（AdvancedStatus）”的國家。2008年成立的“地中海聯(lián)盟”更是把歐洲—地中海多邊合作推向一個高潮，創(chuàng)立了對所有成員國開放的輪值聯(lián)合主席制。輪值聯(lián)合主席一方來自歐盟國家，另一方來自地中?；锇閲?，通過共同體建設(shè)的方法讓歐盟規(guī)范進(jìn)入北非。①
當(dāng)然，歐洲的政策工具也同樣具有偽善的一面。歐盟聲稱是為北非國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供幫助，但實質(zhì)上卻是從自身利益出發(fā)，如雙邊貿(mào)易上，歐盟在敦促對方遵守規(guī)則上不遺余力，而自己卻在農(nóng)產(chǎn)品問題上堅決不讓步，以強(qiáng)欺弱，使歐盟成為唯一受益者。②
進(jìn)入21世紀(jì)，地中海地區(qū)在同歐盟的貿(mào)易中處于逆差地位，這種貿(mào)易逆差幾乎每年都達(dá)到近百億美元的規(guī)模。③另外，歐盟援助附加了推行經(jīng)濟(jì)自由化的條件，但歐盟政策非但沒有幫助改善當(dāng)?shù)貒业呢斦顩r，反而加劇其經(jīng)濟(jì)狀況的惡化。因條件嚴(yán)苛，歐盟能夠到位的經(jīng)濟(jì)援助相較北非國家經(jīng)濟(jì)狀況而言只是杯水車薪，難以真正吸引乃至鼓勵該地區(qū)向歐洲所期望的方向發(fā)展。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2007年啟動的歐盟睦鄰與伙伴關(guān)系工具(EuropeanNeighborhoodPartnershipInstrument)援助基金中的5個北非受益國④，2007～2010年三年間從歐盟得到約17.4億歐元的經(jīng)濟(jì)援助⑤，加上一些其他雙邊援助，平均每年從歐洲獲取的資金約為20億美元，而這些國家政府負(fù)擔(dān)高達(dá)2000億美元，每年償債額為170億～190億美元。⑥
“歐洲—地中?；锇殛P(guān)系”所持的安全觀核心觀點是地區(qū)安全依靠人民間關(guān)系的提升，但政策效果不顯著。歐洲的倡議在北非國家較少得到回應(yīng)，究其原因有以下幾點：首先，“9·11”事件后全球大勢發(fā)生變化，美國忙于反恐，歐盟制憲進(jìn)程受阻，沒有充足的精力顧及北非地區(qū)發(fā)展和人民間的交往；其次，“歐洲－地中?；锇殛P(guān)系”制度不對等（institutiondeficit）⑦，議程設(shè)置完全由歐洲主導(dǎo)，北非國家?guī)缀鯖]有發(fā)言權(quán)；再次，歐洲害怕伊斯蘭勢力的崛起，拉攏獨裁政權(quán)的做法削弱了其政策的可信度和吸引力⑧；最后，政策的不連貫性也導(dǎo)致結(jié)果不理想，“巴塞羅那進(jìn)程”采取政府間合作的方法，而“地中海聯(lián)盟”走的是共同體道路。
（三）對民主化進(jìn)程的反思
民主化是歐盟及其成員國對北非地區(qū)發(fā)展政策的一部分。歐盟在“歐洲—地中?；锇殛P(guān)系”綱要中明確指出要與北非國家發(fā)展“基于共享價值觀與利益的高級伙伴關(guān)系”，并由多邊安排及雙邊行動計劃執(zhí)行。在歐盟睦鄰政策的國別行動計劃中，將民主化納入增強(qiáng)公共行政能力建設(shè)的范疇內(nèi)。歐洲強(qiáng)調(diào)在北非地區(qū)以加強(qiáng)政府治理能力、人權(quán)和社會發(fā)展來推進(jìn)民主化進(jìn)程。歐洲的民主化推行聚焦于傳統(tǒng)理論假設(shè)和國家行為體，相信新自由主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式會為西亞北非地區(qū)帶來政治變革。①
1995年以來，歐盟委員會通過“巴塞羅那進(jìn)程”提供了160億歐元預(yù)算經(jīng)費(fèi)用以支持地中海南岸地區(qū)的發(fā)展、人權(quán)和民主建設(shè)。歐盟委員會還與國際貨幣基金組織、歐洲投資銀行（EuropeanInvestmentBank）建立了融資合作機(jī)制。歐洲投資銀行每年用于此項目的借貸額為20億歐元。“歐洲—地中海投資和伙伴工具”（Euro-MediterraneanInvestmentandPartnershipFacility）于2002年成立，用以支持1600多家中小企業(yè)的發(fā)展，并在第二個五年計劃（2007～2013年）投放107億歐元支持北非經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實現(xiàn)民主。在援助方面，近年來由非政府組織提供資金的歐洲民主和人權(quán)工具（EIDHR）②、歐洲民主化基金③及歐盟官方發(fā)展援助來對北非投入的資助不斷上升。但是，歐洲所推行的民主化進(jìn)程也存在以下問題：
一是忽視了社會網(wǎng)絡(luò)的新發(fā)展，沒有深入了解社會對過往地區(qū)發(fā)展的實際反應(yīng)，經(jīng)濟(jì)自由化政策的推行沒有帶來民主化的實效。
二是歐洲發(fā)展援助推動了北非國家實行自上而下、有選擇性的政治改革，卻沒有使民眾得到實惠，社會民主公平發(fā)展的影響程度有限且難以評估。
三是歐洲在對外關(guān)系與安全領(lǐng)域仍在歐盟及其成員國兩個層面開展。歐盟成員國受國內(nèi)優(yōu)先政策，如移民、反恐、貿(mào)易等限制，將推行民主化的任務(wù)推給歐盟，而歐盟同樣面臨優(yōu)先戰(zhàn)略選擇競爭的問題，但政策內(nèi)容太多且無時間表，行為體和執(zhí)行體不明確，缺乏評估體系，收效甚微。
四是歐洲在北非推行的民主化方式還受到美國的挑戰(zhàn)。歐洲國家認(rèn)為美國在“9·11”事件之后發(fā)動阿富汗戰(zhàn)爭、入侵伊拉克以及“大中東計劃”破壞了歐洲在阿拉伯世界民主化上的努力。④
五是歐洲在北非問題上陷于對伊斯蘭勢力的提防，打亂了自己對民主邏輯順序的認(rèn)知。
（四）變局后的調(diào)整
歐盟委員會主席巴羅佐于2011年7月開羅講話中承認(rèn)，西方曾以犧牲民主換合作。①
歐洲檢討了“維持現(xiàn)狀”政策，希望能推動伊斯蘭政黨與世俗力量間的和解，另外還承諾為北非國家轉(zhuǎn)型提供經(jīng)濟(jì)和社會支持。歐洲學(xué)者呼吁歐洲國家應(yīng)采取寬容態(tài)度對待不同文明與族群，堅持以多樣統(tǒng)一（unitywithindiversity）、非暴力、有尊嚴(yán)的發(fā)展、包容性、共享價值觀等原則重建歐洲與阿拉伯世界的關(guān)系。②
目前，歐洲內(nèi)部對北非政策轉(zhuǎn)型的討論集中于以下幾個方面：一是加強(qiáng)對無組織的動員行為和非傳統(tǒng)、無領(lǐng)導(dǎo)的、同一階層的社會和政治行為體參與社會構(gòu)造等方面的工作；二是支持歐洲與地中海國家的商品、服務(wù)貿(mào)易及人口的自由流動；三是運(yùn)用政策工具提供經(jīng)濟(jì)實惠，以某種形式的成員國地位刺激轉(zhuǎn)型，如建立“歐洲—地中海民主國家共同體”，將更多的優(yōu)惠給予轉(zhuǎn)型的先行者，能者多賞（moreformore）③，建立“高等級關(guān)系”④以掌握要求這些國家開展深入、系統(tǒng)的政治改革的籌碼。
歐洲政策轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)也遭遇不少障礙：第一，歐洲身陷經(jīng)濟(jì)危機(jī)，行動能力下降，對北非政策的轉(zhuǎn)型將是持久戰(zhàn)；第二，依然有很多歐盟成員國擔(dān)心伊斯蘭政黨的崛起，質(zhì)疑其民主合法性；第三，歐洲對未來方案還沒有形成一致意見。以歐盟委員會為首的一批機(jī)構(gòu)認(rèn)為開展實際領(lǐng)域的對話相對容易，同時加強(qiáng)雙邊關(guān)系，促進(jìn)政治改革。也有成員國認(rèn)為應(yīng)該在北非建立新機(jī)制，促進(jìn)其自身的能力建設(shè)。和歐盟自身的發(fā)展一樣，其對北非地區(qū)的政策同樣糾結(jié)于是政府間模式還是超國家模式。歐洲也意識到北非新領(lǐng)導(dǎo)人對歐洲有新的想法，他們可能不再同意歐洲援助的附加條件，會尋求更加自主的外交政策，建立更深入的地區(qū)內(nèi)部關(guān)系。國際經(jīng)濟(jì)體系的不公平和不同發(fā)展模式理論也會促使北非國家選擇不同于西方的發(fā)展道路。
結(jié)語
歐洲參與北非國家轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)驗啟示我們：第一，轉(zhuǎn)型發(fā)展是水到渠成的過程，也是需要規(guī)劃的過程；第二，當(dāng)前的國際環(huán)境與20世紀(jì)八十年代及九十年代早期大有不同，西方民主自由模式本身處于危機(jī)狀態(tài)，不再具有強(qiáng)大的吸引力；第三，阿拉伯國家未來的道路該如何走完全掌握在自己手里，沒有一個行為體和預(yù)先設(shè)計的范式是阿拉伯國家轉(zhuǎn)型所能套搬。歐洲參與北非地區(qū)的轉(zhuǎn)型有天然優(yōu)勢，在西亞北非地區(qū)長期經(jīng)營，已深入其社會內(nèi)部，大量社會組織活躍于該地區(qū)，在爭取民意方面孕育了有利于西方的輿論環(huán)境。歐盟已在轉(zhuǎn)型后的利比亞開展民事行動，提供基礎(chǔ)支持，恢復(fù)石油工業(yè)開發(fā)，在教育和醫(yī)療領(lǐng)域開展合作。另外，歐盟還在培訓(xùn)利比亞警察和軍隊的安全力量。當(dāng)然，穩(wěn)定和發(fā)展必然是北非國家不能回避的最重要問題，經(jīng)濟(jì)部門的參與是必需的，而這也正是北非國家希望中國等新興國家參與的主要動因。
